美國聯邦政府的績效預算改革歷程及啟示

■任曉輝

作為績效預算概念和實踐的發源地，美國政府的改革探索已近百年，實踐上升到聯邦政府層面繼而在全美推行，也已有60多年的歷史。從聯邦到地方，美國政府的績效預算改革經歷了一條艱難的漸進之路，模式多種多樣，評價也褒貶不一。全面理解和客觀分析美國的績效預算改革，特別是最近20年聯邦政府的改革進程，對于我國探索建立“具有中國特色的預算績效管理體系”有啟示意義。

表1 美國聯邦政府預算過程的四個階段

一、美國聯邦政府的預算過程

如表1所示，美國聯邦政府的行政和立法部門各有一套參與預算編制和審核的系統，整體預算過程包括四個階段：（1）預算準備：機構進行內部預算分配和請求，在討價還價后被合并進總統預算；（2）預算批準：國會和總統頒布法律許可征稅和支出發生；（3）預算執行：機構在國會和法規確定的限額內執行預算；（4）審計和評估：內外評估者與審計者確定預算活動的財務和績效結果－(見表 1)。

二、美國聯邦政府的績效預算改革歷程

美國聯邦政府的績效預算改革涉及上述預算過程的各個階段，是政府預算理念的一次重大變革。如表2所示，近60年來，歷屆聯邦政府均為此付出了不同程度的努力，各自提出了不同的績效改革議程。下面分別就不同階段的改革進行簡單回顧，并對最近時期布什政府和奧巴馬政府的改革進行詳細解析(見表 2)。

表2 美國聯邦政府績效預算改革路線圖

（一）第一階段：GPRA之前的改革

美國聯邦政府上個世紀的績效預算改革，正如Schick（1966）在他的經典隨筆“通向PPB的道路：預算改革的階段”中所指出的：從20世紀早期的“行政預算運動”到20世紀30年代后期至50年代以“布朗婁委員會”和“胡佛委員會”為代表的行政管理改革，再到20世紀60年代的“規劃、項目計劃和預算運動（PPBS）”，美國預算過程的重點逐步從“控制”轉變為“管理”，再到“規劃”。繼PPBS失敗之后，其他預算管理改革努力持續到20世紀70年代，包括由尼克松政府倡導的“目標管理”和卡特政府所青睞的“零基預算改革”。

上述改革使政府預算管理的重點從投入（行政開支和雇員工資）轉向產出和結果，并開始關注規劃、計劃和項目管理以及對部門的適度放權。改革對舊制度下的既得利益者沖擊很大，從一開始就遭遇各種批評和阻力，加之幾乎都是排他性的行政部門內部改革，沒有試圖吸引國會介入，缺乏廣泛的政治支持，最終走向失敗。盡管這一階段的改革缺乏有效績效測量，阻礙了將數據用于決策制定的能力，其對數據搜索的努力還是顯著增加了政府政策分析的需求和供給。

（二）第二階段：克林頓政府的績效預算改革（GPRA）

20世紀80年代，為爭取政治輿論以削減政府規模，里根政府不再強調對數據的使用，使得大部分績效努力在此期間停滯了十年。直至90年代，伴隨著“新公共管理”和“政府再造”的全球性改革浪潮，面對國內空前的財政赤字和政府信用危機，績效預算又卷土重來。1993年，“政府績效和結果法案（GPRA）”的通過成為改革復興的重要里程碑，第一次將政府績效管理制度以立法形式固定下來，因而也被稱為“新績效預算改革”。GPRA要求聯邦內閣部門提供戰略規劃、績效計劃和績效報告，并建議國會、審計總署和OMB將對各機構報告的審議與預算的批準結合起來。為了追求獨立的績效改革議程，創造一個工作更好、花錢更少、卓有成效的政府，克林頓政府還專門成立了由副總統戈爾領銜的“國家績效評鑒委員會（NPR）”，1995 年又更名為“全國協力推動發展再造委員會”,其使命也從“自下而上”地聚焦政府如何工作以及工作的效果如何轉向領導一場政府根本性的文化變革。

這一階段的改革更加強調結果導向，重視長期規劃和政府的整體效率，其核心舉措是建立一套能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和量化方法，通過績效目標、評價及結果公開，在賦予部門更大預算執行權的同時強化其責任。改革使聯邦政府1998至2000年連續盈余，結束了長達40年的財政赤字。但是，GPRA除制造數據外，很少有證據表明這些信息被用于引導決策，因此GPRA雖然創造并顯著增加了績效信息的平穩供應，卻并未激勵決策者和項目管理者增加對這些信息的需求。

（三）第三階段：布什政府的績效預算改革

基于GPRA對戰略目標、績效測量和評價的已有發展，布什政府試圖建立起預算資源分配與部門或項目績效信息之間的聯系。這一階段的改革主要有兩項舉措。

1、總統管理議程（PMA）。 2001 年初，布什政府通過“總統管理備忘錄”明確表達了五項管理優先順序——人力資本的戰略投資、競爭性采購、改善財務績效、電子政府、預算和績效整合。針對五項管理的每一領域，OMB按既定標準對26家內閣部門進行季度評估并區分等級。評估使用“交通燈”系統，“綠色”表明機構遵守所有標準，“黃色”和“紅色”則意味著漸進的績效低水平。由于PMA的評分標準并不透明，因此對其實施效果的評價主要來自OMB自身。如表3所示，各部門2001年的基線分值和2008年末布什政府結束時的分值相比較，改進明顯。但是由于評分方法不可復制，可能存在分值的人為降低或抬高，因此對其進步顯著性的質疑較多。(見表3)

表3 2001年和2008年PMA分值比較

2、項目評估評級工具（PART）。 為改進項目和資源分配，PART在2004財年首次被使用。這一工具以“項目”為分析單元，試圖確定項目在符合規定的目標上是否成功。改革伊始，聯邦預算中并沒有“項目”的確切定義，OMB首先通過與聯邦機構協商，確定了約1000個項目。這些項目貫穿整個聯邦政府，其典型特征是在預算決策被實際制定的層次需要專門的資助。PART通過問卷體系運行，要求機構分別就“項目目的和設計（20%）”、“戰略規劃（10%）”、“項目管理（20%）”和“項目結果（50%）”等四類指標提供信息。機構在線填寫問卷，答案由OMB審核并加權 “評分”。PART分值分為5檔：有效、大致有效、適當、無效及結果未顯現。如果項目缺乏足夠的度量，不論其分值高低都歸于最后一檔。OMB公開了全部PART評估和分值，以供外部詳細審查，并在歷史上第一次將這些測量匯集為一個數據庫并在專門網站（www.expectmore.gov）上予以公開。

由于PMA的外部評價事實上不存在，透明的PART吸引了更多關注。政府問責局（GAO）對 PART進行了大量檢視，學者們也使用各種工具，對其成功與否及是否適用于未來改革進行評析。主要結論包括：（1）置疑績效測量的可信度。作為綜合評估，PART采用統一標準和過分簡單化的方法，未區分項目特征，并假設項目均有可測量的產出和結果，這把容易測量結果的項目置于更有利的位置。GAO也對PART能否準確反映項目績效提出質疑，認為OMB官員肩負PART和傳統預算審查的雙重任務，負擔過重，缺乏時間完成充足的績效評估。（2）某些績效測量與GPRA相沖突。在布什政府期間，機構被要求同時遵守PART和GPRA。PART聚焦項目，而GPRA聚焦機構或部門，二者就同一項目是否成功呈現沖突證據。（3）改革聚焦于技術信息而非政治活動，未獲得國會支持。議員們認為PART是政府為通過機構預算所做的辯護，以一種偏袒（黨派）的方式被執行，拒絕使用PART影響他們自己對機構項目的理解。(4)PART采用分散管理的方式，忽略了跨部門項目，不適應政府績效的橫向交叉管理。

（四）第四階段：奧巴馬政府的績效預算改革

奧巴馬政府績效議程的提出和實施終止了PART的運行。2009年，新政府首先創設了“白宮績效長（CPO）”(兼任OMB副局長),并由CPO設立20位“獨裁者”，當項目產出跨機構時，他們有責任促進機構間合作。同年，奧巴馬政府提出四項具體的績效行動方案。

1、評估 “美國復蘇與再投資法案（ARRA）”的績效影響。ARRA也被稱為“刺激法案”，是奧巴馬政府首個立法的就業行動方案，預計支出8600億美元，以680萬工作崗位“保存或創造”為目標。對其效果的評價采用了靈活的績效測量，既追蹤投入如何被分配，更聚焦“創造和預防失業”的長期效果。接受資金的政府和組織被要求使用規定方法進行季度報告。

2、確定削減預算的項目清單。面對激增的赤字，奧巴馬政府以追求長期績效和短期財政責任并重，為削減預算開支，以績效不充分為理由確定了部分應減少或停止撥款的項目清單。2010財年，聯邦政府建議終止121個項目，總計170億美元，國會批準68億美元（40%），這代表了“一個遠超前政府的成功率”。此外，聯邦政府在2011和2012財年建立了一項對“非安全支出”為期三年的名義預算凍結，并要求機構預算削減5%。聯邦機構除按要求報告預算請求和當前服務水平外，還必須提交“有效終結、削減或管理節約行動方案”，以明確機構在名義凍結水平上如何安排預算以及預算削減后如何生存。此外，聯邦政府還計劃通過減少對19家“受托者”的支出，例如對石油、燃油公司稅收優惠的撤銷等，實現10年節約840億美元的目標。

3、要求機構設立“高優先排序的績效目標”。奧巴馬政府強調:“一個有效的績效管理體系，最重要的檢驗是它是否被使用，而不是目標和績效測量。GPRA和PART在增加數據供應的同時，并未導致數據的廣泛使用，很少有機構超越GPRA和PART的報告要求發展內部績效監督體系。我們可以做得更多，放棄那些沒用的績效測量和文件，并強調使用和監督剩下的，以驅動改進項目結果”。為實現這一承諾，OMB要求24家聯邦機構在2011年7月底之前確定高度優先排序的績效目標清單。以三部門為例（表4），機構目標經OMB核準，均帶有可測量進步程度的量化指標，強調應在12到24個月內予以實現，并要求機構明確實現目標的方式和策略。(見表4)

表4 2011財年預算的高度有限排序績效目標 （三部門）

2011財年，奧巴馬政府提出另外三項彼此強化的政府績效管理策略：（1）使用績效信息領導、學習和改善結果。機構領導者設立高度優先排序的目標，并通過基于數據的檢查，確保他們的組織為交付這些目標而努力；（2）為了更好的結果和透明度，連貫和簡明地傳達績效。聯邦政府將公開政府項目的優先排序、問題和進步，解釋過去趨勢的原因，過去行為的影響和未來的計劃等。（3）加強解決問題的網絡。聯邦政府將挖掘并鼓勵從業者團體、政府內部和外部共同工作以改善結果和管理實踐的績效。2012財年，聯邦政府繼續強調上述措施，并特別號召機構有效履行“GPRA現代化法案”。同時，還創設了一個新的聯邦政府內部在線管理工具——“performance.gov”，供聯邦機構使用以監督進步和對目標偏離的響應，并表示將開放部分網站給國會、公眾和其他方面。

4、對項目評價在時間和資源上做出有意義的承諾。奧巴馬政府比以往各屆政府更加強調項目評價的重要性，重申聯邦政府將通過嚴格評價確定項目或政策的效力，采用更加精密復雜的評價方法，將政府行為的效果從其他可能影響因素中分離出來，以回答有關項目的社會、經濟或環境影響的根本性問題。為此，OMB號召通過一個三向的努力以增強項目評價水平和交流：（1）鼓勵聯邦機構公開項目的現行評價；（2）建立一個機構間工作小組，負責改善項目評價的能力；（3）2011財年總統預算中預留1億美元，作為聯邦機構項目評價資金。為響應這一動議，2011財年預算包括一個競爭性的過程：機構提出具體的評價想法，OMB項目官員、“經濟顧問委員會”以及外部專家一起復審并建議對部分提議給予資金支持。2011財年有17家機構被資助進行36個項目評價；2012財年另外增加了對19項評價的資助。

奧巴馬政府的主要改革特點表現在：（1）與布什政府的“自上而下”不同，奧巴馬政府強調“以機構為中心”的目標設定和測量，OMB則重在驅動細節。由于機構的 “高優先排序績效目標”并未與資金增加相聯系，缺乏有效激勵促使機構主動追求拓展的績效目標，實質上對機構施加了更小的壓力去執行目標。（2）與布什政府的“競爭性采購和商業服務”改革不同，奧巴馬政府的重點從私人部門移開，轉而支持由政府雇員管理的項目。強調公共部門解決方案，不鼓勵業務外包，認為過度依賴私人部門使機構忽視了與制度知識和內部能力遺失相關的成本，并明確指示機構實現合同節約。（3）與PART的綜合評估不同，奧巴馬政府更加傾向具體評價。

事實是，2012財年聯邦預算顯著缺乏與之前設定目標相關的實際績效信息，這對自我標榜并承諾透明度和問責的政府來說，并不是一個有希望的跡象。截至目前，奧巴馬政府的聯邦預算改革，僅僅預兆了削減支出和赤字的持續努力，績效信息似乎主要作為取消項目的理由，并未實際用于改進項目。此外，項目的深入具體評價會耗費更多成本，即使清楚了項目結果，如何做出回應并用于未來政策制定和預算決策仍面臨挑戰。

三、啟示和結論

如前所述，美國聯邦政府的績效預算改革是一個漸進的歷程，圍繞著如何改進績效測量和有效使用績效信息不斷推進。特別是自GPRA之后獲得實質性發展的績效測量能力，為各項后續改革提供了堅實的基礎。對于剛剛起步的中國績效預算改革而言，理清美國政府的改革歷程和經驗，將有助于我們理性借鑒，少走彎路。

（一）績效預算客觀上具有多重目標

績效預算改革具有多重目標：（1）削減支出和赤字，實現節約和預算財務平衡；（2）改進部門或機構內部控制和管理，提高公共服務交付效率；（3）改善預算過程和財政資源分配的決策；（4）政府對外預算透明和面向立法機構與公眾的可問責。這些目標和功能既相互依存也存在沖突，如何權衡其輕重并相互協調是無法回避的難題。如前所述，美國各屆聯邦政府的績效議程均與減少開支和赤字壓力并存，許多績效測量和評價被用于確定可能的削減領域。如果機構相信績效預算的目的是幫助他們改進管理（嘗起來好）而不只是一個證明削減預算合法的工具（更少的餡），會更有可能配合和支持改革。困惑在于，迫于財政壓力，改革總是從“嘗起來好吃”轉向強調“更少的餡”，使機構逐漸失去信心。

資源有效供給是項目成功的重要前提，一味強調“節約”而缺乏預算激勵的績效預算系統很難獲得機構支持。改革應更多關注機構如何通過使用績效信息在預算執行和項目實施中獲得成功，重點強調對機構管理和資源配置效率的促進作用，而不能單一地聚焦于預算安排和撥款。

（二）績效信息的有效使用是改革成敗的關鍵

績效目標、績效測量和績效信息使用是績效預算的三大要件：（1）目標涉及部門或項目的戰略和計劃，是具體化為評價指標的基礎，也是有效績效測量的前提；（2）測量包括評價指標、基線標準、評價標準、數據采集和分析、績效評分和報告等環節，每一環節都會制約績效信息的質量和使用；（3）信息使用是績效預算的終極目標，也是制約其成敗的關鍵。潛在的績效信息主要包括政府和機構的戰略規劃、項目計劃及目標、分攤或分配的資金水平、產出測量、績效結果測量和成本信息等。從美國聯邦政府近20年的績效預算改革來看，大量績效信息被生產和呈現卻未有效使用，是改革遭遇各界批評的主要原因。

事實上，很少有國家實施完全以績效信息為基礎的預算，即使這一程序存在，也通常僅用于有限的公共支出領域（健康和高等教育）。那些績效預算制度化的國家，也是大部分高度強調考慮績效因素，而不是直接根據績效編制預算。理性分析和量化數據從未強大到足以替代人們的政治權衡和價值評判。過度強調使用績效信息影響預算決策，會引起機構對改革的不解和抵制，也將面臨政治阻力?？冃畔⑹褂脩撝卦诓呗缘貓蟾鎲栴}，而不能期望在政治過程中直接機械地用于驅動預算響應?？冃畔⑴c預算過程整合不能只局限于“預算批準”環節，強調績效數據在預算過程每一環節的生產和使用，是將績效因素納入預算過程的現實路徑。此外，績效信息的使用還需跳出預算框架，尋求其他非預算形式的激勵，如“記分卡”、“公共披露”和“行政問責”等非貨幣工具。

（三）影響績效預算改革的內在困惑

透視美國聯邦政府的績效預算改革歷程，內在地伴隨著以下困惑：

1、數據。數據是量化的績效信息，建立和保持數據采集系統是績效預算的基礎，不可避免地面臨以下困惑：（1）定量和定性績效測量的矛盾?？冃ьA算強調“產出或結果導向”，對帶有量化結果或績效容易量化的項目有天然偏好，會對結果難以量化的項目或機構不利。（2）數據質量和成本的權衡。限于資金、能力和時間，任何具體深入的測量都是耗費成本和復雜的。現實中的大部分績效數據只是對產出或活動的簡單度量，不能全面提供公共服務質量的具體信息，加上會計核算會局限成本測量，很難清楚其真實價值，難以將所需資金與績效直接聯系起來。（3）數據來源“以機構為中心”還是“自上而下”獲得。由于信息不對稱，機構管理者比預算決策者更加了解如何優化配置資源以實現本部門目標。因此，以分散管理代替集中模式，由機構設計績效目標、提供數據，并賦予管理者較為充分自主權的績效預算改革似乎勝算更大。奧巴馬政府從機構出發的績效議程回歸也證明了這一點，但如何激勵機構改進績效測量，確保數據信度和效度，以及對跨機構項目的管理等仍是難題。

2、政府周期和預算周期。政府換屆不可避免地會影響改革方向和項目目標的制定及實施。美國聯邦政府改革議程的變化總是伴隨著政府周期性換屆，某些政策的效果，如PART，尚未有足夠長的時期進行檢驗和評價，即宣告終結。這樣的變化勢必會影響部門和機構的改革信心和預期。另外，從任期內的政績考慮，政府會潛在激勵機構追求那些能夠生產短期結果或能夠及時說明結果的政策。以奧巴馬政府為例，要求機構在兩年內完成“高優先排序績效目標”，很難不被質疑是為了及時獲得結果以支持總統再選。這一傾向會鼓勵機構或地方政府快速花掉資金，對那些結果需要花費更長周期才能顯現或交付的研究和發展機構是不公平的。此外，預算的年度周期與跨年度項目的目標和評價也存在矛盾，這就要求績效預算改革必須植入 “中期財政框架”，結合“項目預算”和“資本預算”改革一并運行。

3、政治程序?？冃ьA算改革試圖以技術方式取代預算的政治程序，會引起政治力量的抵制或漠不關心。提供更多有用的績效信息給政治決策層，吸引立法機構介入和參與改革，而不僅僅尋求其對行政決策的支持，是績效預算技術與政治程序相融合的可行路徑。我國的績效預算改革同樣面臨這一問題：財政部門正在獨自扮演改革組織者、支持者（提供指南和培訓）及審核者的全方位角色。在我國現行政體下，要避免績效預算成為一項排他性的行政內部改革或單純的預算技術革新，除了要取得政府支持以外，與人大的預算審查和監督相融合也至關重要。

（四）績效預算改革實施的必要前提

1、制度和組織保障?？冃ьA算改革涉及政府內部不同部門間利益的重新調整，會面臨較大改革阻力。取得立法機構的理解、參與和支持，通過建立績效預算法律法規體系，以法律手段激勵績效預算的推行并使改革在法律框架的指導和約束下進行，將顯著增加改革取得預期成果的勝算。GPRA的實施和OMB的組織領導是美國聯邦政府績效預算改革強有力的制度和組織保障。一方面，我國各級政府的績效預算制度建設仍停留在部門規范文件的級次，且各自摸索，形式各異，缺乏統一的方向性指引和法律約束。2009年7月，財政部出臺 《財政支出績效評價管理暫行辦法》，標志著中央層面的制度建設取得了重大突破，但仍局限于部門規章且規定過于原則化。有必要將績效觀念適時引入預算法框架，將績效預算的戰略計劃目標、基本原則和預算程序性規則的改變等項內容增補進去，以法的形式約束、規范政府績效預算行為，為實施全面績效預算改革奠定制度基礎；同時，隨著改革推進，對部門和地方政府績效預算的各項具體實踐也應給出統一的規范和指引。另一方面，對績效預算改革的組織領導必須打破財政部門唱獨角戲的局面，地方政府正在相繼開展的 “預算績效管理聯席會議”是一種有益的探索，但是這種非常設機構的模式是否可持續，是否存在其他更有效模式的可能性，仍有待觀察和研究。

2、政府行政能力建設和改革成本投入?？冃ьA算改革會對政府行政能力建設提出更高要求。政府機構的能力建設，其中包括人事、信息系統、會計核算標準以及籌資潛力等，都與績效度量和績效信息的使用高度關聯。改革不可避免地伴隨以下內容：第一，人力資源建設——對行政和立法機關的預算部門人員進行充分培訓、指導和技術協助；第二，信息技術建設——建立一套電子系統，以采集、維護、跟蹤和發布績效數據；第三，會計核算改進——實現更加精確的項目成本核算；第四，財務成本補償——績效預算本身是一項耗費成本的改革，實施過程中的數據采集、核實、分析、報告和公布，以及人員培訓和信息系統維護均需充足的財力支撐。

總而言之，績效視角是對現代預算過程有價值的附加，在今后的政府預算管理中，績效信息的生產和使用將變得越來越重要。2011年4月，我國財政部提出“全面推進預算績效管理，建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系”，標志著我國中央政府層面的績效預算改革開始全面啟動。這一改革將是一個全政府參與的漸進過程，必須以績效測量能力的發展為基礎，以績效信息與預算過程的有效整合為核心，并結合各種非預算形式的激勵和控制模式而逐步展開。