高速公路建設BOT融資模式探討——以黑龍江省為例

楊曉莊，徐艷娟，王 欣

（1.哈爾濱商業(yè)大學能源與建筑工程學院，哈爾濱 150076;

2.黑龍江省哈伊高速公路管理處，哈爾濱 150526）

現(xiàn)在BOT的融資模式在許多國家的很多方面得到了廣泛的應用，在基礎設施建設融資方面，發(fā)揮著重要的作用，而在高速公路建設融資方面，它的作用更加突顯。因此，當下各個國家紛紛對BOT模式進行探討，努力改進它的缺陷，發(fā)揮其優(yōu)勢，以期更好地進行融資。最早采用并成功使用BOT方式在高速公路進行融資的是馬來西亞的項目，其高速公路全長為900km，總?cè)谫Y額為2億美元，在馬來西亞政府高速公路建設的中后期，資金出現(xiàn)問題時發(fā)揮了重要的作用，使馬來西亞政府渡過難關(guān)，成功的完成了項目。本文目的在于對BOT在黑龍江高速公路建設融資的現(xiàn)狀進行探討，分析其存在的問題，最終提出意見，從而幫助黑龍江省高速公路進行融資，更加完善黑龍江省高速公路體系，促進黑龍江經(jīng)濟的發(fā)展。黑龍江省在2000年以后才引進BOT模式，由于經(jīng)驗不足，在黑龍江省高速公路建設BOT項目成功的案例還不是很多。BOT模式涉及很多方面問題，結(jié)構(gòu)又很復雜，決不是一個簡單地不加修改就從一個項目移植到另一個項目上的融資模式。黑龍江省的高速公路項目要成功的采用BOT模式，還需要做大量的工作，還需要在融資結(jié)構(gòu)上做出創(chuàng)新與探索。

一、BOT融資的概念及其基本結(jié)構(gòu)

BOT是Build－Operate－Transfer三個英文單詞第一個字母的縮寫，代表一個完整的主要用于公共基礎設施建設的項目融資模式。BOT項目的組織實施，由于其項目所處的地域、環(huán)境、承包方、組織的結(jié)構(gòu)類型、項目具體特征的不同而有所不同，一個具體的BOT項目會涉及眾多的參與者，典型的BOT融資模式可以用圖1來表示:

圖1 典型的BOT融資模式

BOT融資模式的基本思路為:由項目所在國政府或所屬機構(gòu)對項目的經(jīng)營和建設提供一種特許權(quán)協(xié)議并以此作為融資的基礎，由本國公司或者外國公司以項目的投資者和經(jīng)營者的身份安排融資，承擔風險，并開發(fā)建設項目且在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目，以此來獲取商業(yè)利潤，最終，根據(jù)協(xié)議規(guī)定將該項目轉(zhuǎn)讓給相應的政府機構(gòu)。因此，BOT融資模式有時被稱作暫時私有化過程。

表1 黑龍江省固定資產(chǎn)投資資金來源 單位:億元

從表1可看出，外資在黑龍江省固定資產(chǎn)投資中所占的比重越來越大，因此我們應該解決如何更好地利用外資的問題，單從高速公路建設融資方面看，BOT融資恰好解決了這一問題。面對未來黑龍江省高速公路發(fā)展存在的巨大資金缺口，研究BOT融資在高速公路籌融資方面存在的問題，大力拓寬融資渠道，對于發(fā)展黑龍江省高速公路建設事業(yè)具有重大的現(xiàn)實意義。

二、黑龍江高速公路BOT項目融資的現(xiàn)狀

一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度與其交通的便利程度有著密切聯(lián)系，如果一個區(qū)域的交通不便利，經(jīng)濟也很難得到快速的發(fā)展。而交通包括空運、水運、陸運和幾種方式的組合，黑龍江由于所處的地理位置，決定了應著力發(fā)展陸運才是其最明智的選擇。而高速公路在路運中發(fā)揮著主導作用，為了促進黑龍江經(jīng)濟的更快更好的發(fā)展，黑龍江省政府將主要精力放在高速公路建設上，具體情況如表2所示:

表2 黑龍江省高速公路建設各年里程表 單位:km

由表2可知，黑龍江省高速公路建設的總里程數(shù)正逐年遞增，由1999年的176km發(fā)展到2009年的1 218.6km，在短短的十年內(nèi)增長了近7倍。1999年高速公路總里程數(shù)占公路總里程數(shù)的3.53‰，2009 年達到 8.05‰ ，可見黑龍江省政府注意到高速公路建設的重要性，在高速公路建設方面加大了力度。由于高速公路建設的重要性日益突顯，加大建設力度必然會在資金上產(chǎn)生很大的缺口，如何彌補這個缺口更好地進行融資就成了一個棘手的問題。傳統(tǒng)的融資方式如貸款、交通部的補貼、本省養(yǎng)路費的補貼等已經(jīng)遠遠滿足不了資金需求，所以就要尋求一種更為有效的融資方式來利用外資使之與傳統(tǒng)的融資方式結(jié)合起來，從而為高速公路建設提供更多的資金。在這種環(huán)境下，BOT融資模式以其風險小、融資量大等優(yōu)勢引入黑龍江省就成了一種必然。從2000年開始，黑龍江省在公路建設上成功的采用BOT方式進行高速公路大慶至齊齊哈爾段、哈爾濱繞城高速公路東北段等的建設，從而為BOT融資方式的引入開了個好頭。2008年至2011年我省在公路建設的計劃中投入了1 000億元，除使用國家交通運輸部的補貼、積極參與爭取財政部門支持落實省補資金、強化交通規(guī)費征收外，黑龍江省交通廳還加大推介力度，靈活采取BOT、BT等方式，積極引入外資，緩解資金壓力。

三、黑龍江高速公路BOT項目融資現(xiàn)存在的難題

1.法律規(guī)范不完善

高速公路BOT運作中特許經(jīng)營合同的簽訂尤為重要，而政府在早期簽訂合同時，一心想的是如何以最快的速度促成合同，拿到資金，對后期的運營管理不會做充分的考慮，最終導致惡性循環(huán)，致使在運營管理方面的法律規(guī)范基本上是完全缺失。合同簽訂之后，政府拿到了資金投入到高速公路建設上，政府任務已然完成，隨后政府就會為了執(zhí)行某項政策，常常違反合同，完全不考慮企業(yè)利益，從而增加了企業(yè)的風險。長期下去，必然會使企業(yè)失去信心，使BOT融資這條路越走越窄，最終夭折。另外，我國的關(guān)于BOT融資的法律規(guī)范還不完善，相關(guān)的法規(guī)存在著變動的可能性，從而在一定程度上造成投資收入的不確定性，給投資者造成了巨大的投資風險，從而打擊了投資者的投資熱情。而目前黑龍江省也沒有出臺相關(guān)的BOT管理辦法，運作公路BOT項目主要依據(jù)的是《公路法》、《收費公路管理條例》等基本法律和《投融資體制改革的決定》等相關(guān)政策，由于不是具體針對于BOT的專門性法規(guī)，必然會存在一些漏洞。如對于一些政策風險或政策性的內(nèi)容，都沒有做出具體規(guī)定，從而增加了投資者的投資風險，使BOT方式在黑龍江省得到廣泛推廣設置了很大的困難。

2.市場機制不健全

只有給BOT提供一個適合其生長的土壤，它才能日趁成熟并最終受益。而西方的發(fā)達國家，由于其法律法規(guī)完善、市場經(jīng)濟發(fā)達，從而給BOT的產(chǎn)生提供了良好的環(huán)境，使BOT在西方的土地上得以孕育。而黑龍江是在2000年后才開始社會化招商及引入BOT方式進行融資的，雖然初期運作良好，部分地解決了資金問題，但由于市場機制不健全，在招投標過程中出現(xiàn)了不少問題。當前是一個非常重要的時期，政府需要進行角色轉(zhuǎn)換，以前政府對高速公路的建設和運營都是一把抓，而現(xiàn)在采用政事分開、事企分開的政策，政府不再經(jīng)營管理了，只負責監(jiān)督管理、行業(yè)管理，政府則需要時間適應和調(diào)整。但由于政府對BOT融資缺乏經(jīng)驗，在運作過程需要承擔的許多職能、職責還不明確，整體來說還處在一個迷茫期，從而對BOT融資模式更快更好在黑龍江這片土地上開花結(jié)果設置了障礙，因此還需要很長的一段路要走。

3.政府監(jiān)管的缺失

政府將BOT融資模式引入到高速公路建設上之后，由于政府不再對高速公路的運營進行管理，而依合同規(guī)定將經(jīng)營權(quán)交給投資者，而投資者投資的主要目的就是為了追逐利潤，為了保障市場的秩序，政府必然要對企業(yè)的運營進行監(jiān)管，目前黑龍江省政府在監(jiān)管方面還非常欠缺。一方面，由于政府本身的職責不明確、權(quán)責不對等，導致在運營過程中的監(jiān)管缺乏權(quán)威與效率。由于BOT融資模式剛剛引入不久，對其監(jiān)管的內(nèi)容和方式等還不明確。政府在高速公路建設招標的過程，急于解決資金缺口的問題，從而放開了政策，為投資者提供一切便利，導致在審核企業(yè)資本金、運營養(yǎng)護方面缺乏監(jiān)管，使項目公司有空可鉆，以致出現(xiàn)了一些項目公司弄虛作假和服務質(zhì)量不高等問題。另一方面，法律法規(guī)不完善，缺少有針對性的法律法規(guī)對項目公司進行約束。只有在BOT融資方面建立專門的法律法規(guī)體系，才能保障政府的監(jiān)管力度。黑龍江省必須充分地意識到這一點，盡快健全法律法規(guī)，并進一步明確在高速公路BOT融資的經(jīng)營企業(yè)的權(quán)利和義務，明確政府或交通主管部門作為監(jiān)管部門的職能和責任。

4.專門人才的缺乏

BOT是一種最近新興的融資方式，其專業(yè)性特別強，有關(guān)籌措資金、談判合同、實施項目、生產(chǎn)經(jīng)營管理、收益的分配與處理、解決合同糾紛以及相關(guān)政策制定等都需要制定獨特的規(guī)則和方法與之相匹配，因此對于其專門人才的培養(yǎng)十分緊急和迫切。而黑龍江省引入BOT較晚，從事這一方面都是非專業(yè)人士或兼職人士，由于缺乏專業(yè)知識，又不熟悉高速公路項目建設項目與運營流程，從而造成了市場混亂，影響了BOT融資模式的效率。BOT項目對于專業(yè)人才的要求非常高，不僅要精通法律、熟悉公路交通項目建設與運營流程，而且要掌握BOT項目的運作規(guī)律，因此政府要盡快加強人才的培養(yǎng)和培訓。

四、黑龍江高速公路BOT項目融資的實施建議

1.建立和完善針對于BOT模式的專門的法律法規(guī)

由于BOT方式源于西方，其各個方面都是適用國外融資的，而把BOT方式引入中國，需要建立適合中國的有關(guān)BOT的法律法規(guī)。目前，BOT方面的法律法規(guī)在我國基本上是空白的，而黑龍江高速公路BOT項目的法律文件僅是市政局與投資者簽訂的合同，沒有形成正式的法律法規(guī)，而各種優(yōu)惠政策是政府以文件的形式發(fā)布的，一旦出了問題，無理可循、無法可依，投資者的權(quán)利很難得到保障。投資者面對的投資風險越大，投資的熱情就越小，這必然會阻礙到BOT在黑龍江高速公路上的運作。因此對于政府來說，最首要的任務不是如何引入資金，而是如何為BOT項目創(chuàng)建良好的環(huán)境，盡快建立和完善有關(guān)BOT專門的法律法規(guī)，從而實現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT方式的有效銜接，促進BOT項目的順利有序開展。

2.加大政府監(jiān)管的力度

首先要進行明確的分工，避免過去出現(xiàn)的多頭管理、混亂管理的現(xiàn)象，明確政府各職能部門在高速公路運營管理中的職責。同時需要行業(yè)管理機構(gòu)制定出適合黑龍江省環(huán)境的有關(guān)BOT的各種技術(shù)標準和行業(yè)規(guī)范來對各項目公司的行為進行約束，如果行業(yè)管理機構(gòu)要履行監(jiān)管的職責，則需要得到有關(guān)行政部門的授權(quán)，方可進行有效地監(jiān)管。如果要有效地發(fā)揮監(jiān)管的職責，不僅需要政府加大監(jiān)管力度，還需要政府與行業(yè)管理機構(gòu)相互協(xié)作，從而拓寬監(jiān)管范圍，以達到監(jiān)管全覆蓋的水平。黑龍江省只有在監(jiān)管上加大力度，為BOT模式營造良好的環(huán)境，才會使這種新興的融資模式得到更好地發(fā)展，更好地彌補高速公路建設資金的重大缺口，以解決融資難的問題。

3.抓緊BOT專業(yè)人才的培養(yǎng)

由于黑龍江省在近五年才將BOT融資方式應用于高速公路建設中，因此BOT對于黑龍江省來說還是個新生的事物，在這方面的專業(yè)人才也極度匱乏。只有專業(yè)人才的全面參與，BOT項目建議才能以最有效的方式擬定，并且在項目方案進展過程中給談判雙方都帶來較大的便利，使項目以最快的速度最優(yōu)的方式達成一致，提高談判和草擬復雜合同文件的效率，并使協(xié)議最終得以順利的執(zhí)行。然而各個地區(qū)由于其內(nèi)部和外部的環(huán)境都不盡相同，所以黑龍江省政府應考慮實施一項適合自身條件的教育培訓方案，通過培訓使其行政人員了解到BOT有關(guān)的專業(yè)知識，使其更有效地談判符合政府目標的項目條件，使BOT專業(yè)人才的隊伍不斷壯大起來，從而使BOT融資方式日趨成熟。

4.爭取金融機構(gòu)的支持

在有外資大量介入的BOT融資結(jié)構(gòu)中，國內(nèi)金融機構(gòu)應當為項目提供從屬性貸款，以此作為對項目的信用支持。國內(nèi)的金融機構(gòu)通常被認為對于本國政治風險的分析判斷比外國銀行要好得多和準確得多，因此，黑龍江省應抓住這一特點，吸引更多本國金融機構(gòu)的貸款將其用于高速公路建設，而外國銀行會對中國銀行的行為進行分析，認為這種投資風險較小，隨后也會將資金投入到黑龍江省高速公路建設上來，從而連鎖反應，以達到事半功倍的效果。

5.進行規(guī)模化的管理

高速公路具有網(wǎng)絡狀的特征，采用分割式的管理方式，必然使管理成本大大增加，也影響了高速公路網(wǎng)的網(wǎng)絡狀分布。傳統(tǒng)的一路一公司帶來的是一路一養(yǎng)護單位的養(yǎng)護管理的模式。阻礙了養(yǎng)護走向規(guī)模化與專業(yè)化之路，使得高速公路的整體養(yǎng)護質(zhì)量不高。因此，應該實行統(tǒng)一管理:對于各項目公司可以實行運營管理內(nèi)部委托制。所有的項目公司進行協(xié)商委托一個有資質(zhì)的、可靠的專業(yè)運營管理機構(gòu)統(tǒng)一運營，在營運管理委托的過程中，項目法人主體不變，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變，而只是單純交由他人代為管理，從而節(jié)省了成本，提高了整體養(yǎng)護質(zhì)量。

結(jié) 語

目前，大多數(shù)發(fā)達國家和發(fā)展中國家已在基礎設施建設中廣泛地采用了BOT模式，并取得了很好的效果。而我國雖然在近幾年才采用BOT方式對高速公路進行融資，但除青海、西藏等少數(shù)自治區(qū)外，我國以BOT模式建設的高速公路已達到數(shù)千公里，各省市自治區(qū)也在試圖打破瓶頸，在對高速公路BOT模式進行嘗試。黑龍江省發(fā)展經(jīng)濟的最大難題就是基礎設施相對落后，而解決基礎設施相對落后的最大難題就是資金短缺。從而可知黑龍江省要使經(jīng)濟得到快速發(fā)展，頭等大事就是解決資金的問題，有了充足的資金，所有的問題都迎刃而解了。從發(fā)展經(jīng)濟，加快基礎設施建設、解決政府資金短缺等方面分析，BOT融資模式都是黑龍江省高速公路建設融資的最優(yōu)選擇。近五年BOT模式在加快黑龍江省的經(jīng)濟建設，解決大型基礎設施建設資金不足等問題等方面作用突顯。但BOT模式運用起來比較復雜，需要方方面面的配合，因此其是否能夠在黑龍江省的基礎設施項目建設中大規(guī)模地加以利用，還是一個有待探討的問題。解決好BOT項目運行過程中存在的問題，將有助于BOT融資模式在黑龍江省高速公路建設中的全面推廣，有助于吸引更多的社會資金進入和參與，從而大大加快黑龍江省交通基礎設施建設的步伐。

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