三峽庫區(qū)移民社會保險基金籌資機制研究

重慶三峽學院 程 燕 三峽庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究中心 魏強勁 王順克

社會保障制度是一項關系到每個家庭、每個人的利益，也是關系到社會公平與和諧、國家財政能力的重要制度，它是社會穩(wěn)定的“穩(wěn)定器”、“減震器”和“調(diào)節(jié)器”，是一個國家人權(quán)發(fā)展水平的重要標志，社會保障的成熟程度與一個國家和地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應。隨著三峽大壩的建成，三峽水庫累計130萬人進行了移民。如此浩大和繁雜的移民工程，其艱巨性、復雜性是其他任何工程不可比擬的，三峽百萬移民也因此而被稱為“世界級難題”。作為社會保障制度核心的社會保險基金，其籌資機制具有重要的經(jīng)濟和社會意義，因此本文在對三峽庫區(qū)調(diào)研的基礎上，構(gòu)建了基于生態(tài)補償理論和國有股劃撥的三峽庫區(qū)移民社會保險基金籌資機制。

一、三峽庫區(qū)移民社會保險調(diào)研情況

調(diào)研地點為重慶市萬州區(qū)武陵鎮(zhèn)，共發(fā)放250份問卷，收回有效問卷243份。

（一）移民年齡、教育及家庭收支情況調(diào)查 從表1和表2可以看出，70%以上的留守移民年齡超過了40歲（16歲以下少年兒童未參加問卷調(diào)查），這些年齡段的移民很多是當年三峽工程移民過程的見證者，通過他們的調(diào)查更有說服力。這些“4050”和老年的移民一方面年齡較大，體弱多病，同時由于文化程度普遍較低，沒有專業(yè)的職業(yè)技能，所以無法像年輕人一樣外出務工，通過打工獲得工資性收入。三峽工程所造成的原來很多良田被淹沒或者處于消落帶，很多失地移民家庭只能獲得部分耕地，面積有限甚至是完全喪失土地，造成了移民的家庭經(jīng)營性收入較低。收入低進一步影響了其儲蓄，即財產(chǎn)性收入也較低。而現(xiàn)階段移民所獲得的補償性收入有限，即轉(zhuǎn)移性收入較少，所以通過移民純收入來源的四個組成部分可以得出其純收入較低，這在表3中也可以得到證實，即移民的家庭收入普遍偏低，消費水平也就偏低，生活水平不高。

表1 武陵鎮(zhèn)被調(diào)查移民年齡調(diào)查表

表2 移民文化程度調(diào)查表

表3 移民收入及消費情況調(diào)查表

（二）移民社會保障情況 在移民參保方面，由表4很直觀的發(fā)現(xiàn)：移民們參加的主要保險是醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，在調(diào)查中，三分之二的移民都是辦理了醫(yī)療保險，究其原因，醫(yī)療保險門檻比較低，每年只需要20元的醫(yī)保費，就可以享受到生病后的報銷，低廉的保費使大部分移民能承受，而不愿意參加的移民則反映醫(yī)療保險在實際的操作中存在不便，如可以報銷的醫(yī)療項目有限，一些重大疾病無法提供醫(yī)保，同時報銷的手續(xù)不是很快捷，耽誤時間和精力。

表4 移民參加社會保險情況統(tǒng)計表

近三分之二的移民辦理了養(yǎng)老保險，根據(jù)重慶市頒布的政策，失地移民現(xiàn)在享受特殊的養(yǎng)老保險政策，年滿75歲的一次性繳納1.5萬元即可按照城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員最低基本養(yǎng)老金標準按月發(fā)給養(yǎng)老待遇，根據(jù)年齡，每小一歲需要增加1300元，到55歲為4.1萬元，55歲以下除了一次性繳納4.1萬元費用之外，還需每月繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費。同時根據(jù)移民的搬遷時間不同，政府給予50%~80%的補貼，這樣一次性繳納的費用即在0.3萬元~2.05萬元之間。根據(jù)這項政策，很多年滿55歲的移民參加了移民養(yǎng)老保險，而“4050”移民和更年輕的移民則感覺每月支付的養(yǎng)老保險費用較高，經(jīng)濟壓力大。被調(diào)查移民中有87.89%的人希望出臺更加有利于低收入人群的三峽庫區(qū)移民養(yǎng)老保障制度。

而工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，相對參保的比較少，很多移民甚至不知道這三種保險。還有很大一部分移民因家庭貧困沒能辦理任何保險。

（三）三峽庫區(qū)移民社會保險問題分析 從三峽工程立項開始，黨和政府就十分關心三峽移民的社會保障問題，展開多種形式的工作，截止至2010年底，重慶的農(nóng)村三峽移民安置費用已到達181.7億元，在剛剛開展的移民養(yǎng)老保險中也提供了很大的金額進行資助，維護了三峽庫區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，然后由于三峽移民工程涉及面廣，還有一些不完善的地方，具體表現(xiàn)在以下方面：

（1）社會保險的覆蓋面低。首先是移民習慣了過去的補助形式，而對于需要自己預先墊付，然后收益這種保險制度不了解。因此要擴大宣傳，使三峽移民能夠理解并接受社會保險這有利于庫區(qū)社會和移民家庭和個人的制度。其次針對有些陷入貧困的移民家庭和個人，可以考慮提高其在參保中政府補貼的比率，根據(jù)實際情況，少繳納或者免除繳納他們的費用，使他們能夠保證基本的生活，進而通過發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困。第三、減少領取保險時候的一些繁瑣環(huán)節(jié)，實現(xiàn)綠色通道，讓三峽移民能快速、有效的拿到保險，減少其對社保制度的抵觸情緒，也能側(cè)面擴大社保的宣傳。

（2）社會保險籌資非常困難。社會保險基金的籌資應該來源于社會、企業(yè)和個人三方面。三峽庫區(qū)重慶段有15個區(qū)縣，在這里面有萬州區(qū)這樣的國家級貧困縣9個，地方財政收入有限。又由于庫區(qū)遠離重慶主城區(qū)、湖北宜昌市這兩大經(jīng)濟區(qū)域，原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為了三峽工程拆遷、缺乏技術投入等原因造成衰退，而新的產(chǎn)業(yè)由不能支撐本地居民的需要，形成了三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化。這種產(chǎn)業(yè)空心化使得庫區(qū)的企業(yè)在社保保障投入這一塊捉襟見肘，一些企業(yè)只能部分完成其社會統(tǒng)籌的任務。而庫區(qū)移民貧困的生活現(xiàn)狀，使得三峽庫區(qū)社會保險資金的籌集雪上加霜。可以說，三峽庫區(qū)社會保險中最大的問題就是社會保險資金的籌集問題。

二、社會保險基金籌集的原則與模式

（一）社會保險基金籌集原則 社會保險基金籌集是指字特定的組織和資源條件下，以一定的模式，并通過多種籌資渠道和途徑來實現(xiàn)社會保障財務整體收支平衡的過程。社保基金的籌集一般都遵循三大原則，即整體收支平衡原則，效率與公平結(jié)合原則，經(jīng)濟適度原則。

整體收支平衡原則，要求保持長期的財務平衡，即籌集的資金與支付的費用之間產(chǎn)生的債務要保持長期的平衡，同時注意社會保險基金不應該用于非社會保障方面的支出。基于這種平衡關系，社會保險基金籌集形成三種各有利弊的模式，即現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制。

效率與公平結(jié)合原則，強調(diào)的是社會公平。社會保障基金主要來自參與者的籌集，但參與者的情況各異，社會保障也應承擔著收入再分配的職能，因此在不同的對象進行籌集時，應注意有所區(qū)別，合理安排其應有的負擔。但在注重公平的同時，不能忽略效率要求，這不僅僅要考慮籌集本身的效率，也包括降低籌集的成本，更要強調(diào)符合效率發(fā)展和社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。

經(jīng)濟適度原則，是指社會保障資金水平，即資金籌集和給付水平在微觀管理層面上體現(xiàn)為基金收支平衡原則，而堅持這個原則的目的在于保持社會保障基金制度的可持續(xù)發(fā)展。籌資的具體模式由“以支定收”向“以收定支”轉(zhuǎn)變，在宏觀上是與經(jīng)濟適度這個原則相吻合的。但也要考慮到社會保險作為福利政策的剛性問題。社會保險的向上剛性與經(jīng)濟活動運行的周期性存在差異，這就要求社會保險基金的積累速度應盡可能稍快于經(jīng)濟的平均發(fā)展速度。

因此，合理的籌資規(guī)模應該有一個公平、透明的制度化社會保險體系作為基礎，使各種社會保險措施都有明文規(guī)定并形成制度，有法可依、有章可循。同時社會保險體系的資金來源應該盡可能多層次、多渠道化。

（二）社會保險基金籌資模式 主要包括：

（1）現(xiàn)收現(xiàn)付模式。現(xiàn)收現(xiàn)付制，是指根據(jù)“橫向平衡”原則，即提前根據(jù)最近幾年保險費用支出的統(tǒng)計，結(jié)合就業(yè)人數(shù)等方面的預測當年要新支出的保險費用，并在當年按照一定的比例要求企業(yè)和個人分別繳費，并將籌集到的資金當年全部發(fā)放，在當年實現(xiàn)社保基金收入和支出的平衡，基金沒有盈余，這種模式管理簡單，但實際由于每年繳費比率不同，更適合以費的形式進行籌資。這種模式的缺點是由于沒有長期規(guī)劃，預測時間短，穩(wěn)定性較差，往往會因各種因素的影響導致社會保險基金收支失去均衡，從而需要經(jīng)常調(diào)整費率。隨著人口老齡化的不斷加劇，就要不斷調(diào)整費率，對現(xiàn)收現(xiàn)付模式穩(wěn)定性的沖擊很大。

（2）完全積累模式。完全積累制，是指依據(jù)“縱向平衡”原則，完全用過去積累的繳款所掙取的利息收入提供保險金的制度。這要求參加保險的員工從開始工作就逐月將一定比率的收入存入個人賬戶，滿足其自身今后面臨的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險。本質(zhì)上講這是一種個人的儲蓄形式，優(yōu)點是對個人的激勵作用明顯，容易為大眾所接受，但是這種模式要求經(jīng)濟發(fā)展在幾十年的跨度上保持平衡，否則個人賬戶中的基金會因為通貨膨脹率等因素貶值，因此基金運行風險大，費率測算困難。

（3）部分積累模式。部分積累制，是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種模式的結(jié)合，將“橫向平衡”和“縱向平衡”兩種原則都考慮進來。這種模式將基金分成兩部分，一部分基金通過現(xiàn)收現(xiàn)付的模式滿足現(xiàn)有開支的需要，還有一部分是采取積累的模式滿足未來的需要。這一模式又可以分為社會統(tǒng)籌部分基金積累制和社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分基金積累制模式。相對而言，這種模式能避免前述兩種單獨模式使用時候的缺點，但是問題是如何協(xié)調(diào)兩種模式，選擇合適的比例，需要合理的指標去分配兩種積累模式的比例。

（三）我國社會保險基金的籌資現(xiàn)行模式 無論是采用哪一種籌資模式，政策的制定者希望達到如下的目標：一是充足的資金積累以應對老齡化社會，二是代際負擔的合理化以增進社會福利，三是適當?shù)闹贫劝才乓詼p少對經(jīng)濟的沖擊。

我國的社會保險基金的籌資現(xiàn)行的主要模式是部分積累制，即保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式。以養(yǎng)老保險為例，保險社會統(tǒng)籌是指由企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費，以其全部員工的工資之和的20%進行繳費，此項費用由社保機構(gòu)或稅務機關代收，統(tǒng)籌管理。而個人賬戶是企業(yè)員工本人工資收入的8%進行繳費，此項費用由企業(yè)給員工發(fā)放薪水時代扣，并上繳社保機構(gòu)或稅務機關，個人賬戶實際上是積累制的一種實現(xiàn)形式。

這種模式具有兩個優(yōu)點，其一，可以減輕社會、企業(yè)和員工個人的經(jīng)濟壓力。我國已經(jīng)步入了老齡化社會，對基金的支出要求越來越大，如果采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，則會加大企業(yè)和必將給未退休的中青年人群的繳費比例，使他們參加保險的經(jīng)濟負擔增加。而通過個人賬戶的使用，則可以增加基金的收入，減輕這種壓力。第二，保留了社會統(tǒng)籌互濟的優(yōu)點，兼顧效益的原則。社會統(tǒng)籌起到了再分配的作用，使低收入人群可以得到最基本的生活保障，維持了社會和諧穩(wěn)定，而高收入人群通過平時較高的繳費投入，使其在后來領取保險的時候，獲得較高效益。

三、三峽庫區(qū)移民社會保險基金籌資機制構(gòu)建

完善的社會保險體系應該符合輔助性、需求至上、損失預防和恢復性、多樣性原則。即社會保險中的一個基本問題是要確定政府和個人的責任范圍，各級政府應該確定自己的任務，立足于本地區(qū)的社會需求，通過現(xiàn)金或者其他諸如職業(yè)技能培訓等形式使參保人的損失最小化，并可以在本地區(qū)采用形式多樣的社會保障制度。因此，考慮到三峽庫區(qū)較為貧困落后的特點以及今后生態(tài)環(huán)境保護的重任，同時結(jié)合國家有關國有股劃撥的相關政策，可以建立具有特色的三峽庫區(qū)社保籌資機制。

（一）構(gòu)建基于生態(tài)補償?shù)娜龒{庫區(qū)社保基金籌資機制 生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度。

公共物品理論和外部性理論為生態(tài)補償提供了經(jīng)濟學的理論基礎。按照微觀經(jīng)濟學的理論，產(chǎn)品分為私人物品和公共物品，公共物品具有的非競爭性和非排他性容易產(chǎn)生“公地悲劇”。而資源環(huán)境被認為是公共物品。而在過去，人們一直認為資源環(huán)境是無價值的，隨著生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)系統(tǒng)服務功能相關研究的開展，人們認識到生態(tài)系統(tǒng)具有供給功能、調(diào)節(jié)功能、文化功能以及支持功能，這也就反映了生態(tài)環(huán)境保護具有的外部效益，而破壞則會造成外部成本。外部效益被無償使用和外部成本沒有納入生產(chǎn)成本，使得生態(tài)環(huán)境保護難以達到帕累托最優(yōu)。根據(jù)科斯定理，如果私人各方進行協(xié)商，通過有效配置資源形成私人市場，將公共物品具有產(chǎn)權(quán)，則市場能在無政府干預下很好的解決公共物品的外部問題。因此，采用生態(tài)補償形式，能很好解決諸如流域水資源保護等方面的問題。國內(nèi)已有關于流域生態(tài)補償?shù)恼呤侄沃饕菍Ρ谎a償?shù)貐^(qū)進行財政支付，或者水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

作為長江流域重要的區(qū)段，三峽庫區(qū)的發(fā)展不應該走先污染再治理的老路，應該給下游提供一個良好的生態(tài)環(huán)境。而這又與三峽庫區(qū)現(xiàn)在需要快速發(fā)展，以解決移民貧困等問題產(chǎn)生了矛盾。為了有效解決這個矛盾，同時兼顧三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境與移民生活兩大問題，可以將生態(tài)補償作為三峽庫區(qū)社會保險基金的一個重要籌資渠道，同時引導和鼓勵長江中下游地區(qū)向三峽庫區(qū)予以各種形式的實物轉(zhuǎn)移支付和教育、培訓、人才轉(zhuǎn)移等，還可以考慮設立三峽庫區(qū)生態(tài)補償公益基金，或者發(fā)行中長期生態(tài)建設債券，擴大補償資金的來源。

（二）構(gòu)建基于國有股劃撥三峽庫區(qū)社保基金籌資機制 社會保險費用屬于勞動力再生產(chǎn)費用，馬克思指出，這種費用必須在“集體勞動所得就是社會總產(chǎn)品中進行統(tǒng)一的六項扣除”，其中就包括用來“應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金”和“為喪失勞動能力的人等等設立的基金”，然而在過去計劃經(jīng)濟體制下我國實行“低工資，低消費，高積累”的政策下，這部分扣除沒有納入養(yǎng)老保險基金的積累，而是被政府當作生產(chǎn)基金直接用于國有企業(yè)的投資及再生產(chǎn)，形成了國有資產(chǎn)的一部分。將國有企業(yè)的這部分資產(chǎn)重新劃入社保基金，不過是償還“歷史債務”，符合馬克思的“六項扣除”原理。

我國的社會保險制度改革是一種強制的制度變遷，但政府卻沒有為這一制度改革積累足夠的資金。為了支付這一轉(zhuǎn)制成本，可行方法之一就是劃撥國有股。2001年6月，國務院的國發(fā)〔2001〕22號文件《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》提出國有股存量出售收入，全部上繳全國社會保障基金。2009年6月財政部的《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》使之細化。劃撥國有股充實社會保障基金，是償還“歷史債務”的現(xiàn)實要求。因此，應當將與三峽工程有關上市公司的部分國有股劃入三峽庫區(qū)特殊的社保基金體系，充實三峽庫區(qū)社保資金來源。

［1］財政部社會保障司：《“穩(wěn)定器”、“減震器”、“調(diào)節(jié)器”——回顧三十年來我國社會保障制度的建設與財政的支持》，《預算管理與會計》2008年第6期。

［2］王新祝：《世界水庫移民歷史及三峽百萬移民特點考察》，《三峽大學學報》（人文社會科學版）2001年第3期。

［3］董景榮、王亞飛：《重慶市三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化問題及對策》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2008年第2期。