關于高校財務危機的思考

同濟大學 王秉禎

一、概述

最早提示高校將出現財務危機的是2005年5月30日審計署發布的2005年第2號審計結果公告：《四城市高教園區開發建設情況審計調查結果》，指出2004年審計署組織對杭州、南京、珠海、廊坊四市高教園區（俗稱“大學城”）開發建設情況進行了專項審計調查。審計結果表明，園區計劃投資539.60億元，其中銀行貸款占32.65%，高校自有資金占21.11%，政府投入占15.95%，社會投入占7.81%，資金缺口占22.48%。截至2003年12月31日，實際籌集資金257.10億元，其中銀行貸款占59.42%，高校自有資金占23.11%，地方政府投入占12.57%，社會投入占4.90%。園區內規劃建94所高校新校區，計劃招生81.69萬人。至審計調查時已建成83所高校新校區，在校生33.84萬人。四城市高教園區建設計劃投資中的銀行貸款占近三分之一，截至2003年底，實際取得銀行貸款152.76億元，占已籌集到建設資金的59.42%。其中，南京中醫藥大學新校區和北京師范大學珠海分校分別已貸款7億元和6.28億元，分別占已籌集到建設資金的93%和94%。建設中也存在著違規審批、占用土地和銀行貸款比重高等值得認真關注的問題。其中支出中貸款比重高，償貸存在一定風險。報告最后提出了要在建立高校債務風險預警體系、嚴格控制新增貸款項目、防范財務風險等方面采取一些措施。應該說，審計公告當時揭示的高校財務危機警示，并沒有引起人們足夠的重視。

2007年3月2日，中國社會科學院發布2007《教育藍皮書》，藍皮書披露了高校在擴張過程中出現的這種貸款黑洞，也被社會高度重視。初步估計，全國公辦高校銀行貸款達到4500～5000億元，不少地方高校負債累累，實際上已經相當于接近破產。

2007下半年，由國家發改委、教育部和財政部等組成的專門調查組，先后對教育系統貸款進行調查摸底，有關報告已上報了國務院。在這之后高校財務危機，就像多米諾骨牌倒下一樣，不斷曝出高校財務危機傳聞。高校財務危機來了怎么辦？中國有句古話，兵來將擋、水來土掩，化解高校財務危機最簡單、最有效、最直接的辦法就是“賣地還債”。現在高校最缺的是錢，最多的是地。高校“賣地還債”已有先例，首先是北京燕京大學，2010年1月14日《華西都市報》刊登了《燕山大學賣地還債每畝6萬元征入130萬元賣出》。2010年2月24日媒體又曝光浙江大學城市學院8億多元債務纏身，日前被曝政府許可“賣地還債”，進而引發了廣泛爭議等。

二、高校財務危機原因分析

從1996年開始，我國高等教育進入了一個由內延式發展向外延式發展的轉折期，也因此導致了一些財務危機。

第一，高校合并成風。當時提出要把高校辦成世界一流大學、綜合型大學等口號，跑步進入一流大學行列，隨后出現了大辦高等教育的新式“大躍進”。接踵而至的是出現了“高校大合唱”（即“高校合并潮”）。幾個專科學校合并后成立學院，幾個學院合并后成立大學，幾個大學合并后成立綜合型大學。有的學院甚至搞“短平快”，把系改名為學院，一夜之間把原來的學院更名為大學了。有人簡單地認為好像高校一合并就會立馬成為高校“航空母艦”、一流大學。這種急功近利、輕率浮躁、粗放式大辦高等教育模式的弊端暴露無遺，看似高等教育繁榮發展的泡沫背后蘊藏著巨大風險，也為高校的穩步發展留下了隱患。

高校合并做法也得到了國家教育主管部門的首肯。教育部在2000年11月初召開的部分高校合并工作座談會上指出，我國高等教育管理體制改革取得突破性的全面進展，尤其是高校合并工作已經取得階段性成果。其中1992年以來，按照“共建、調整、合作、合并”的方針，我國高等教育管理體制改革不斷向縱深推進。8年來，已有556所高校（其中普通高校387所，成人高校169所）合并調整為232所高校（其中普通高校212所，成人高校20所），凈減324所高校。其中，在今年國務院部門（單位）所屬學校管理體制調整中，有53所普通高校合并成20所普通高校，有6所成人高校并入5所普通高校。通過合并組建了一批文、理、工、農、醫等各大學科門類比較齊全、規模較大的綜合性大學。

第二，掀起擴招潮。由于現階段高校全部實行收費制，招到1名學生就有學費收入。許多大學都朝著建設千畝校園、萬人大學奔去。許多高校專業稍微向藝術等專業搭點邊學費馬上朝上翻，藝術類和職業技術類專業學費至少萬元以上。所以，每個高校都想在招生擴招的大蛋糕中搶到一大塊。

歷經10多年，我國高等教育實現跨越式發展，高等教育開始從精英教育向大眾教育的快速轉型，高校招生數從大規模擴招的1998年108.4萬人，發展到2008年的607.7萬人，10年間增長了5.6倍；高等教育的毛錄學率從1998年的9.8%，提高到2008年的23.3%，這是一個巨大的成就。在校本專科學生人數從1998年的340.9萬人，發展到2008年的2021萬人，增長了5.93倍。這一比率的快速提高，反映了我們高等教育發展走完了西方國家幾十年甚至上百年所走過的歷程，同時也超過了發展中國家高校招生平均15%的毛錄學率（見表1）。

表1 1988年至2008年招生數、在校本專科學生數、校舍面積等統計表

第三，投資沖動增加。伴隨著擴招潮，高校也掀起了一股基建潮。高校在合并和擴招后，面臨著一個最嚴峻的問題是校舍不足，不得不增建教學樓、宿舍樓和食堂等基礎設施，以容納數量倍增的學生。按照教育部有關規定，生均占地面積應在60平方米以上，生均建筑面積應在30平方米以上。達不到以上生均標準，高校將在招生上收到減招、停招等“黃牌警告”。為此，有些高校擴大招收后忙著鋪攤子、圈地。在當前高校財政撥款嚴重不足的背景下，高校的籌資渠道大都局限在兩個方面：一是增加學雜費收入，二是通過銀行貸款填補資金缺口。第一種情況基本不可能，只有采用第二種情況。應該講，從1998年高校急速擴張和擴招后，1999年大部分高校開始貸款擴校。

國家教育部211工程一定程度上也成為了高校擴建的誘因。教育部門有評估硬指標，每個學生要占一定校園面積，每個專業達到一定招生量，達不到這些硬指標，一些專業就被停招，所以，學校不斷圈地擴大規模。

當時，高校因大幅度擴招面臨教育教學資源嚴重不足，而國有商業銀行20世紀80年代吃盡了國有企業貸款壞賬的苦頭，不敢放貸給它，因而銀行面臨著無處放貸、信貸資金庫存巨大的窘境。這時你有所求、我有所需，銀校雙方聯合，一拍即合。有了資金的支持，大學迅速“長大”。但是，隨著“貸款鏈”斷裂，大學的債務危機就開始逐漸浮出水面。應該承認，高校財務危機，銀行起到了推手的作用。

據中國《統計年鑒》披露，高校校舍面積從1998年9月初的1.54億平方米，到2008年9月初已達到5.92億平方米（不包括在建工程0.4億平方米），增長了3.84倍。按投資估算，一般多層框架建筑物造價以每平方米1000元為例，高校增加的4.38億平方米就需基建投資4380億元，這些投資尚不包括征地費和添置儀器設備費。比如，廣東工業大學地理位置優越，光校區（包括大學城及東風路、龍洞、沙河、番禺、五山）就有五個。該校曾有一個雄心勃勃的計劃：在2007年成為廣東省學生規模最大的高校。而許多人都會在創造奇跡，有人詼諧的說，在我們中國，沒有最大，只有更大。不過該校在創造廣東省學生規模最大的高校同時，它也遇到了一件頭疼事，如何按期歸還高達23億元的貸款。根據該校的還款預算，這些貸款要還30到50年，而銀行貸款期限只有8到15年。2002年，該校提出招收公辦新機制學生，也就是高收費學生，增加收入用以還貸。但是2004年，這種做法已被教育部叫停。

審計調查表明，高教園區建設增加了高等教育資源，對解決“擴招”瓶頸約束困難、拓展辦學空間起到了積極作用。但投資風險伴隨而來。

有些高校正因依靠銀行貸款建成一批規模宏大、華美壯觀的大學園區，有的甚至極力追求“高、大、全”的豪華辦學之風。近年來“高校豪華校門事件”接連不斷。有的大學不惜耗費巨資去建所謂的標志性建筑，建高爾夫球場等豪華的設施。為此，不少高校債臺高筑，債務越背越重。隨著貸款陸續到期，部分高校深陷還貸泥潭，財務危機頻現。可以說一些高校資不抵債，瀕臨破產絕不是危言聳聽。這些高校借大錢、建大樓、實現大規模招生，這種不問實際需要，只關注外表壯觀的發展模式，最終釀成了泡沫化的高校規模，最終也埋下了“高校財務危機”。但隨著貸款陸續到期，部分高校深陷還貸泥潭。

第四，國家教育投資不足。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》曾提出“財政性教育經費占國民生產總值（GNP）的比重，在本世紀末達到4%”的戰略發展目標。在這一政策目標的指導下，國家通過一系列政策措施的實施持續增加財政性教育投人，但財政性教育支出占GNP的比重還存在很大資金投人缺口，即經過十幾年的發展之后，財政性教育投人距離4%的目標尚存在一定差距。雖然政府依然是高等教育的核心撥款者，但在高校大擴招過程中，政府對高校并沒有增加多少投入。所以本應由政府財政承擔的基建投資未能及時到位，90%以上的基建投資由高校貸款自籌。

三、高校財務危機中暴露出的問題

從上述高校財務危機信息中可以看出，高校財務中存在以下問題：

第一，高校試圖采用“銀校合作”等貸款方式，解決本身快速發展的資金短缺問題是非常危險的舉措。但銀行都將高校認為是嘴邊的肥肉，加上高校特殊的政府背景，各大商業銀行競相與高校簽訂銀校合作協議。地方政府通過低價出讓土地的辦法，利用銀行貸款，不但解決了教育經費投入不足的問題，還坐收了由高校擴建拉動的GDP增長和房地產市場的繁榮。在這場轟轟烈烈的大學借貸擴建過程中，高校、銀行、地方政府三方共謀利益――高校借擴招之機，搶占市場份額；政府則希望高等教育拉動消費需求；而銀行則認為，作為事業單位的高校，無論怎樣貸款都會有財政托底，絕對安全。

第二，高校財務預警功能殘缺。對此，教育部已開始加強監管，比如2004年，教育部和財政部下發了《關于進一步完善高校經濟責任制加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見》、《關于進一步加強直屬高校資金安全管理的若干意見》、《關于建立直屬高校銀行貸款審批制度的通知》等一系列文件。要求對每個學校的貸款建一個資金模型，包括收入狀況、財務狀況，可以動用的財力狀況，根據這些狀況來判定它可貸款的上限額度。并設置了預警指標，在一定指標之下，高校可以自行決定。但超過這個指標之后就需要審批。但是，實際操作中并不是按照這個規定執行的。

第三，內部審計對學校預算的編制與執行風險預警不足。2003年5月1日起審計署實施的《關于內部審計工作的規定》第二條明確規定，內部審計是獨立監督和評價本單位及所屬單位財政收支、財務收支、經濟活動的真實、合法和效益的行為，以促進加強經濟管理和實現經濟目標。雖然目標和任務提出了，但是要內部審計對學校大規模融資辦校的預算編制和執行提出異議，無疑是非常困難的。

四、高校財務危機應對策略

回顧20世紀80年代，國家停止了對國有企業的撥款，為充實自身發展資金，國有企業開始向銀行貸款。銀行認為貸款給國有企業是國有對國有的行為，出了問題也是國家承擔，因此對貸款給國有企業非常慷慨，于是大批銀行信貸資金源源不斷涌入國有企業，國有銀行與企業資金互相牽連，最終因國有企業無力償付貸款本息，造成大量銀行貸款呆滯在國有企業，成為國家財政的巨大包袱。

如今的高校貸款擴建熱，與當初的國有企業貸款熱是如此驚人的相似：銀行經營存在壘大戶傾向，貸款風險高度集中，高校把銀行貸款當成了擴大規模、渡過難關的提款機。如果繼續發展下去，勢必使高校走上盲目貸款－財務危機－不良貸款－財政負擔的國有企業老路，其后果可想而知。但學校的破產遠沒有一家企業破產來得容易。

綜上所述，高校負債是普遍存在的問題，這顯然不利于高校的健康發展，并潛藏著巨大的金融風險。關于這個問題究其根源，是與前些年的教育產業化思潮密不可分的，當時許多人都以為教育也可以像商品那樣經營，這是對教育性質的誤導。所以當前還貸難的問題，學校、銀行和政府有關部門都有一定的責任，需要有關各方齊心協力妥善解決。為此，要解決高校高負債的狀況，應采取以下對策：

一是政府加大對高校的投資力度。在高等教育經費負擔機制中，政府依然應該承擔核心責任，從法規和制度層面健全教育投入保障機制，保障高等教育的“基本公平”，促進高等教育體系的協調發展。2009年我國GDP為33.54萬億元，1個百分點是3354億，若將我國教育財政投入從2.82%（2005年數據）增至規定的4%，新增投入將超過3000億元，由此可讓這些學校輕裝上路，關心教育教學，提高辦學質量。

二是地方政府出資為高校貸款還息。對我國來說，高教事業的公益性和高校的非盈利性的特征決定了政府是其最終的責任承擔者。因此，作為最終責任人的政府，加強對高校貸款的監控，合理控制高校貸款的規模，保證銀行貸款的有效合理利用，防止和降低銀行貸款的風險，避免高校重走國有企業老路已是當務之急。

三是開展高校新校區建設績效評估。要不斷總結高校新校區建設經驗教訓，建立健全高校貸款和債務管理機制，高校債務情況要納入領導干部任期目標責任制考核和經濟責任審計、離任審計范圍，作為干部考核的一項重要內容。對未經批準舉借債務、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務及對國家財產造成損失的，要追究相關人員的責任。

四是建立高校貸款準入機制和貸款信息定期報告制度。高校使用銀行貸款資金，必須獲得上級主管部門的核準，并對其貸款條件、貸款規模、償貸能力等進行嚴格的評估和審核，從源頭上控制高校財務危機的產生。同時，高校應定期向教育主管部門報告貸款規模和償貸信息，以便掌握貸款高校貸款個體變量和整個高校貸款整體總量，盡可能避免發生影響面較大的財務危機事件。

［1］審計網：《2005年第2號審計結果公告》，http://www.audit.g ov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2426386.html，2005年5月30日。

［2］徐笛：《吉林大學自曝"欠巨債"向全校師生征集解決方案》，http://news.xinhuanet.com/edu/2007-03/23/content_5887501.htm，2007年3月23日。

［3］中華人民共和國國家統計局：《中華人民共和國2009年國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qg ndtjgb/t20100225_402622945.htm，2010年2月25日。