“一企一鎮”探索城鎮開發新模式

周依敏

國企雄厚的資本和城鎮的層次化需求催生出“一企一鎮”的有機結合

“一邊是拿著鈔票從天下等待空投資金的北京大國企，一邊是守著資源在地上等待資本發現的北京小城鎮，兩者雖互相注視對方，但卻總也握不上手。”這是對當前北京國有企業與北京小城鎮合作開發建設的真實寫照。

也許是大家同屬北京市的緣故，這種已在多個省市被不斷復制的“一企一鎮”合作模式，北京市屬國企卻一直進展不佳。倒是在京的央企紛紛搶得頭彩，航天科工牽手豐臺區王佐鎮共建“航天城”、中青旅落戶密云古北口鎮打造“古北水鎮”、華潤集團進軍密云穆家峪鎮開發“希望小鎮”……

國企雄厚的資本和城鎮的層次化需求催生出“一企一鎮”的有機結合，這種模式在北京正呈蓬勃之勢。據不完全統計，已有不下三十家的大型央企正在與散落在各個區縣的小城鎮密集接洽，而扎根于北京、成長在北京、坐擁著數千億元資產的北京國企，在如此大好的機遇下沒有理由坐壁上觀。

資源缺少互動

無論是市屬國有企業，還是散落在不同角落的182個鄉鎮，都屬于北京自有的存量資源。

存量資源鮮有積極的雙向互動，有人曾將其原因歸結為北京國有經濟的規模和質量缺乏足夠的市場競爭力，企業為發展都自顧不暇，更何談與區域開發的合作。

這樣理由顯然沒有立足之地。據市國資委2011年公布的數據顯示，經過“十一五”時期北京市對市屬國有企業的“調改剝退”，市政府直接出資企業由67家減少到43家，而上市公司卻由35家增至44家，股票達48支。資產規模和經營效益逐年增長，截止到2011年底，初步統計的市屬企業國有資產總額達19099.6億元，利潤大幅提高，突破300億元，創歷史新高。

更重要的是，北京的國有資本正在向優勢產業、優勢企業、優勢主體和優秀管理團隊進一步集中，2010年底，基礎設施、公用服務和現代制造業中的國有資產占國有資產總量的80%，大企業大集團中的國有資產占國有資產總量的93%，北京已經初步形成了以基礎設施、公用服務業為基礎，以現代制造業和現代服務業為支柱，以具有首都特色的都市產業為依托，戰略性新興產業初具雛形的國有經濟布局結構，切實增強了自身的競爭力。

也有人用“水太深”來形容北京各個鄉鎮的投資環境，進而導致了北京國企的裹足不前。他們認為，北京的鄉鎮由于地處首都，利益主體眾多，關系錯綜復雜，導致開發建設的成本過高，雙方合作的內在動力不足。

這樣的觀點，聽起來似乎有幾分道理，但卻忽視了“高投入、高風險、高回報”這樣一個簡單的市場經濟法則，一些已經投入到鄉鎮的央企早已經用事實證明了這一點，就連在京的大型民營企業如中坤集團，也因參與門頭溝齋堂鎮的整體開發建設而賺得盆滿缽滿。

由此可見，雙方的不合作不是北京的國有經濟弱，也并非鄉鎮的投資環境差，但卻為何“近水樓臺難得月”呢？一位不愿具名的企業負責人認為，恰恰是北京國企多年扎根于小城鎮的原因，才導致了雙方合作的消極。

“長期以來，北京的國有企業與鄉鎮政府的關系，博弈大于合作，處的好的也就是雙方互不侵犯，各得其所，但在企業的發展中，難免會有一些問題需要所在政府的幫助與支持，但由于企業在市政府層面擁有一定的話語權，往往一出問題就繞過鄉鎮，甚至區縣政府，直接捅到市里，但最后的處理卻還要回到鄉鎮層面，這讓鄉鎮政府的工作極為被動。”上述負責人指出，正因為此，我們才看到一些奇怪的現象，許多北京國企謀求更大的發展，首先選擇到外地去投資拓展，往往會忽略企業當前所處的這片土地。

恰恰是因為彼此之間太熟悉，難以上演“距離產生美”的故事，使企業對身邊區域萌生出的機會喪失了了應有的敏銳感覺，這已經讓北京的國有企業與陪伴其發展壯大的土地漸行漸遠。

企鎮合作能不能再創輝煌，“航天城”、“古北水鎮”等等合作模式已經為此打開了通向成功的一扇門，北京的國企也已經摩拳擦掌，模仿追隨者正蠢蠢欲動。

而從市國資委對外發布的國有經濟“十二五”發展規劃中也可以讀出市政府對此持有的態度：鼓勵和支持有條件的國有企業積極參與區域合作、在提升國有資產質量效益、實現國有資產保值增值的同時，模范履行社會責任，在促進首都經濟發展、維護首都社會和諧中發揮示范引領作用等等赫然在列。

與此同時，北京市支持城南發展、促進京西轉型發展、促進溝域經濟發展、促進城鄉一體化發展等等相關政策相繼出臺，無不對企業與鄉鎮的合作表明了支持態度。

這些無疑都在向外界傳遞出一個信號：同屬北京存量資源的國企與鄉鎮合作迎來了難得的重要契機。

成功者的啟示

企鎮合作商機無限。其實，在大量的北京國企按兵不動徘徊猶豫之時，也有企業耐不住寂寞率先進行了嘗試，京煤集團便是其中之一，其借助產業結構調整的契機，積極參與京西的轉型發展，推動所屬礦區與所在鄉鎮的積極合作，并已取得了不錯的成效。

據京煤集團負責推動這項合作的北京昊泰房地產開發有限公司總經理支現偉介紹，因為多個契機的出現，才最終促成了京煤集團與門頭溝王平鎮“一企一鎮”的開發合作。

所謂多個契機，一者是由于煤礦開采區域均處于山區，礦區工人的生活居住條件異常艱苦，形成了大量落后的棚戶區，2008年底國務院提出用3-5年時間完成全國棚戶區的改造，北京作為3年完成的省市，需要改造的區域主要集中在通州、豐臺和門頭溝三個區縣，門頭溝的兩片棚戶區都集中在京煤集團所在的礦區，在這樣的大背景下，京煤集團王平煤礦的棚戶區改造已經勢在必行；

再者，2010年北京“兩會”期間，139名人大代表向市政府提交了促進京西地區轉型發展的議案，并最終催生了2011年的政府一號文件的出臺。該文件將京西的豐臺、石景山、門頭溝三個區和首鋼集團、京煤集團兩家國企確定為落實西部轉型的主體，并明確提出鼓勵支持兩家國企與所在區縣的在多個方面開展合作。兩個重要的契機疊加，直接促成了門頭溝王平鎮與京煤集團共建“中瑞生態谷”的全面合作。

對于企鎮合作，京煤集團曾公開表示，只要能做到資金平衡就可以合作，能夠盤活京煤集團自有的土地資源就是勝利。在這樣的合作理念指導下，京煤集團確定以復合地產+城市運營的模式對王平整個鎮域進行整體開發，變過去開發商單純蓋房賣房為全面融入區域經濟發展，并考慮到王平鎮域財政的實際困難，由集團出資全面參與鎮域的總體規劃、控制性詳細規劃、土地利用規劃、產業發展規劃，到基礎設施專項規劃、城市設計方案、環境建設、資金平衡方案等等設計。

這種合作也被雙方看作是優勢互補，政府能夠整合資源出臺政策，企業有先進的理念和資金，雙方的合作不僅能盤活各自的資源，還能把一個鎮域的整體價值大大提升。

事實上，多重契機只是促進合作的外部因素，對于合作的成功，首先擁有資金的國企本身要有意愿有能力，還要樹立強烈的社會責任感，不能以盈利為目的，并要與地方政府樹立共贏的發展理念。以京煤集團為例，企業對鎮域做的大量規劃，都是由企業單方投入，在棚戶區改造沒有啟動之前，前期規劃的投入就達到了近兩千萬，這其實并不屬于企業的投入范疇，而對于肩負國有資產保值增值任務的國企來說，作出這一決策更需要相當大的勇氣和魄力。

而京煤集團之所以敢于在“一企一鎮”的合作上有所作為，還有一點特別重要，就是京煤集團下屬的北京金泰地產集團，作為北京昊泰地產的母公司，經過多年發展，已經形成了地產業和城市服務業兩大功能板塊，使其對一個區域的整體認識把握和開發具有了相對專業的能力。

當然，即便是具備諸多的先天條件，但僅有企業的單方推動，仍然無法達成真正的合作，作為相關的利益一方，對于企鎮的全面合作，政府也要有強烈的合作意愿和開放共贏的思想，要為企業投資營造開放的政策環境，這要求政府必須放低姿態，絕不能以居高臨下對待企業的投資。

與王平鎮全面合作的順利推進，使“一企一鎮”的合作模式逐步得到了京煤集團與區縣政府的認可，這種模式被京煤集團迅速復制到了京煤集團房山煤礦的所在地——房山區河北鎮，雙方聯合打造的“中國美麗谷”概念也逐步為外界所熟知。

雖然國有企業與所在區域的經濟關聯不同，也可能沒有出現京煤集團這樣的共建機遇，但京煤集團用事實證明了“一企一鎮”合作模式的可行性，這對于眾多北京國企和鄉鎮而言，極具示范意義和推廣價值。

如何推動合作

有了宏觀政策背景的引導和企業認識的不斷提高，推動北京國企與鄉鎮開展“一企一鎮”合作的時機已經顯現。

一方面隨著北京城市化的快速推進，城區的開發空間已經越來越少，城區周邊的小城鎮，特別是42個重點鎮已經成為承載首都城市功能和產業轉移的戰略腹地，而這些區域雖然距離城區較近，但由于基礎設施落后、社會投資不足，如同一個圍繞中心城區的貧困帶，亟需大量的資金進入將其整體改造。

另一方面，隨著首都經濟發展方式的轉變，國有經濟也需要進入到新的發展領域，拓展新的發展空間，并已經在交通、水務、能源、環衛等城市運營板塊，和汽車、鋼鐵、電子信息、裝備制造、新型建材、醫藥等現代制造業板塊，以及旅游服務、房地產、商貿流通、文化創意等現代服務業板塊方面積累了相當經驗和實力，這些恰恰也是推動一個區域發展建設所需的主導產業和重要支撐。

從這個角度講，北京國資委所監管的40多家直接出資企業都具備條件與鄉鎮結對合作，當然這種合作要根據企業的不同情況，可以是像京煤集團一樣的開展全面合作，也可以采用單個項目進行合作嘗試。

雖然“一企一鎮”合作看似已經萬事俱備，實則還差一個啟動按鈕的“東風”。而這個“東風”其實就是市級層面要建立一種基于這種合作的促進機制，讓有契機的能夠合作，沒有契機的創造機會進行合作。

作為先行探路的京煤集團負責人就曾指出，在與門頭溝和房山的合作中，一旦遭遇規劃、立項、建設等各個方面的障礙，現在并沒有很好的解決辦法，只能依靠企業和區縣領導在市里的影響，聯手去找市領導尋求解決方案。

很顯然，以“聯手找領導”對問題“見招拆招”，在某種程度上促進了合作的推進，但長遠看，還需要建立一套行之有效的長效機制，比如建立一個由市領導掛帥的領導小組，針對合作過程中的一些困難和問題，研究出臺一些具有針對性的政策等。

因為，如若不然，即便是企鎮的合作取得積極進展，可以預見的是，大家都會去爭搶那些具有優勢資源的地區，弱勢區域將會越來越落后，這顯然有悖于北京市統籌城鄉均衡發展的大方向。

其實，房山區政府在服務投資項目落地方面開創的“項目專員”制度，倒是為市級層面推動企鎮合作提供了不錯的借鑒。據了解，房山區為促進重大投資項目的落地，確定由一位區領導專門對口一個重大項目，并從鄉鎮中抽調專人組成不同的項目組，在區領導下設立項目專員，專門負責協調推動項目落地之前的相關工作。

除此之外，考慮到目前國企合作的區域大多集中在42個重點鎮，市政府也應加強對小城鎮的支持力度。縱觀重點小城鎮的基礎設施，大多都尚不完善，這也是國企不愿合作的障礙，而現有市級支持小城鎮發展的政策雖然出臺的較多，并在一定程度上促進了重點小城鎮的快速發展，但大多數文件都是指導性的意見，對小城鎮的支持如同支持棚戶區改造一樣，只有一些原則性的表述，如對小城鎮棚戶區改造的支持，規定了鼓勵工礦用地用于新興產業的培育等一些原則性的表述，但具體怎么鼓勵和支持，還沒有具有操作性的實施意見。

不難看出，由于北京城市化進程的逐步加快，以及調整產業結構轉變經濟發展方式的現實需要，北京國企與小城鎮的合作時機已經到來，京煤集團等國企牽手相關鎮域的成功探索也在某種程度上打消了有關各方對于合作能否共贏的質疑，為促使雙方合作的積極性更高、范圍更廣，一方面還需要市級層面集成支持重點小城鎮的相關政策資金，并具體在政策突破上出臺相關的實施細則，在逐步完善重點小城鎮發展環境的同時，為企業投資的進入創造更好的前置條件；另一方面，北京的國企也需立足于履行社會責任，在兼顧利益的同時，用自身的實際行動為北京的經濟社會發展作出應有貢獻。

（作者：中國人民大學經濟學院博士生）

對于企鎮合作，京煤集團曾公開表示，只要能做到資金平衡就可以合作，能夠盤活京煤集團自有的土地資源就是勝利

隨著首都經濟發展方式的轉變，國有經濟也需要進入到新的發展領域，拓展新的發展空間