二元城鎮化機制與模式研究——以東營市為例

羅震東，王 旭，耿 磊

(南京大學 a.建筑與城市規劃學院;b.城市規劃設計研究院，南京 210093)

0 引言

關于中國二元城鎮化機制與模式的研究一直是城鎮化研究的重要領域。早在20世紀末，崔功豪與馬潤潮(1999)通過對改革開放后城市化研究成果的總結和大量城鎮的調查研究，富有創見地提出并闡述“自下而上城市化”的發展機制［1］。沈建法(2006)等學者通過對珠江三角洲城鎮化進程的研究進一步提出“雙軌城市化”的概念，即國家主導的城市化(非農業人口的增長)和自發性城市化(基于鄉鎮企業的農村城市化及暫住人口的遷移)，認為改革前的城市化模式是“自上而下的城市化”;改革時期新興的自發性城市化和國家主導的城市化是城市化的重要方式，總體特征為雙軌城市化［2］。針對中國典型的二元經濟社會結構，以二元的視角總結中國城鎮化的機制特征無疑是科學、準確的。然而隨著21世紀以來中國城鎮化進程的不斷加速和復雜，二元城鎮化機制也發生著巨大的變化。一方面隨著全球化、分權化和市場化改革的不斷推進，城鎮發展的主體和動力更為多元;同時自上而下和自下而上模式隨著發展階段的變化不斷演化，日益呈現出更為豐富多樣的模式和逐漸融合的趨勢。

資源型城市的發展具有顯著的二元性，是研究二元城鎮化特征和演化趨勢的典型區域。資源型城市一般是指依托于礦產資源、森林資源等自然資源，并以資源的開采和初加工為支柱產業的具有專業性職能的城市［3］。由于資源型城市的發展與自然資源尤其是大型資源的開發利用密切相關，因此普遍形成自上而下的植入式(嵌入式)城鎮化模式，并長期主導區域的城鎮化進程，塑造出高度城市化的中心市區與低水平城鎮化的鄰近區域并存的顯著二元結構特征［4］。在資源型城市，自下而上的農村工業化和農業產業化雖然不是推進城鎮化進程的主要力量，但對于區域城鎮體系的發育和城鎮化質量的保障具有非常重要的意義。

目前，關于資源型城市的研究主要集中在經濟、產業發展以及轉型對策等方面，對于資源型城市城鎮化特征的總結和描述較多，且以煤炭資源型城市為主［5－8］，對于城鎮化機制的研究相對較少。一方面忽視不同城鎮化機制在資源型城市發展轉型中可能具有的重要作用，同時缺乏對資源型城市城鎮化機制的模式和趨勢的分析。實質上，對于資源型城市二元城鎮化機制的研究，既是深入剖析二元城鎮化機制作用模式和演化趨勢的重要方面，同時對于資源型城市的發展轉型和推進健康城鎮化具有積極的實踐意義。基于此，本研究選取中國第二大油田(勝利油田)駐地、黃河三角洲中心城市——山東省東營市作為資源型城市的典型案例①東營市素有“石油之城”的美稱，勝利油田80%的石油地質儲量和85%的產量集中在東營，全市管網輸送系統發達，設施完善，縱橫交錯的大口徑輸油管道橫貫濰坊、青島、淄博、濟南、德州和濱州等地市的18個縣區，并且與華北地區大煉油廠及大連、秦皇島、黃島、儀征等主要港口和大型石化企業連成一體，形成我國東部地區四通八達的輸油管網。，試圖通過對東營市自上而下與自下而上兩種城鎮化機制的演化階段、模式與特征的深入剖析，展現資源型城市二元城鎮化的特殊機制和可能的發展趨勢。一方面進一步豐富中國的城鎮化研究，同時希望為資源型城市的城鎮化發展轉型提供思路。

1 資源型城市的二元城鎮化機制

由于中國特殊的二元社會經濟結構形態和存在著龐大農村的背景，改革開放以來的中國城鎮化道路始終呈現出二元化特征，即以城市地域經濟和人口集聚而呈現的擴展型城鎮化和農村地域以鄉鎮企業為主體的經濟與勞動力轉化和建立農村城市(小城鎮)而呈現的集聚型城鎮化［1］，構成自上而下城鎮化與自下而上城鎮化的二元機制。對于資源型城市，自上而下的城鎮化機制就更為顯著，并從城鎮化的初始階段就扮演著主導的角色。也正是由于自上而下城鎮化機制的主導地位，使得資源型城市的自下而上城鎮化機制始終沒有得到足夠的重視。直到資源型城市面臨發展轉型困境時，才重新認識到自下而上的、內生的、自發性的城鎮化機制對于發展轉型和健康城鎮化的重要意義［8］。

所謂自上而下城鎮化主要指發生在城市地域尤其是中心城市，由國家發動的、國有企業直接推動的、以非農經濟和非農人口集聚為特征的城鎮規模和空間擴大的城鎮化過程。在資源型城市的自上而下城鎮化機制中，城鎮化的發動主體為國家，大型資源開發型國有企業和中央、省級、地級政府是城鎮化進程的主導者和投資主體;從地域上看，城鎮化發生、發展的主要空間為資源開發型企業的駐地城鎮，城鎮化人口來源于非農人口的異地遷移和轉化［2，8］，形成植入式或曰嵌入式的城鎮化模式，并往往呈現出工業化與城鎮化水平的“虛高度化”［5－7］;從層次上看，城鎮化發生的等級系統比較高，主要為分權化改革中獲得較多資源和權利的地級城市、中心城市［9］。

自下而上城鎮化是指發生在農村地域，由基層社區政府發動和農民自主推動的、以農村人口在農村內就地轉移，建立小城鎮為中心的城市化過程［1］。資源型城市的自下而上城鎮化機制雖然與資源開發具有千絲萬縷的聯系，但總體上和中國其他地區的自下而上城鎮化機制差別不大。所謂的“下”，從主體上是指城鎮化的發動主體是來自地方鄉鎮村等社區政府和農民，城鎮化發展的投資主體是鄉鎮村地方社區和農民群體，以自有自籌資金為主;從地域上看，城鎮化發生、發展的地域在鄉和鎮，即在廣大農村地區，城鎮化人口來源以來自農村的就地轉移為主，即農村人口在農村內轉化為城鎮人口(包括部分外來人口);從層次上看，城鎮化發生的等級系統是最基層的行政單元——鄉鎮［1－2］。

2 東營市的自上而下城鎮化機制

東營市是典型的國家主導建設的資源型城市。自20世紀60年代石油會戰發現勝利油田直到本世紀初，東營市從荒涼的鹽堿灘涂成為黃河三角洲中心城市，自上而下的城鎮化機制發揮著主導作用。尤其在1983年國家設立東營市后，在油田經濟和城市政府兩股力量的強大推動下，東營城市建設成效卓著，中心城市快速發展，城鎮化水平顯著提升(圖1)。

圖1 東營市與山東省城鎮化率比較Fig.1 The comparision of urbanization rate between Dongying City and Shandong Province

2.1 發展階段與模式

梳理東營市發展的獨特歷史過程(表1)，分析東營市與勝利油田間的相互關系，可以看到東營市自上而下城鎮化經歷了兩個階段，形成了兩種模式。

(1)以國家行政力為城鎮化主要動力、以中央企業為城市建設組織主體、以滿足生產需要為建設目標的植入型城鎮化階段(圖2)。建設初期，國家通過中央企業直接控制著與石油生產相關的各個方面。由于原油出產后主要由國家向外調撥、輸送，僅留下不能外運的稠油和高硫油由當地企業處理，因此，東營的石油產業主要以原油采掘及粗加工為發展重點，基本未發展起完善的石化產業體系。大型企業植入帶來的外來人口與勞動力在東營快速集聚，并圍繞生產及生活配套功能建立起了諸多工礦型城鎮，直接推動著地方城鎮化的發展。由于產業規模相對穩定，油田引致的城市人口增量隨后進入平穩發展期，在城市制造業及第三產業發展不足的情況下，本地農村人口的城鎮化進程相對遲滯。石油資源開發的植入特征基本無法帶動周邊區域和農村的發展，從而形成城—鄉、油—地雙重的二元結構。

(2)以行政力及市場力為城鎮化主要動力、以地方政府為城市建設組織主體、以滿足城市長期發展與塑造中心職能為目標的地方政府主導的城鎮化階段(圖3)。隨著分權化與市場化改革的不斷深化，政企逐漸分離，國有資源開發型企業不再是東營市經濟發展的唯一支柱，而獲得大量下放的責、權、利的地方政府不能單單依靠石油開發來促進城鎮發展。20世紀80年代中期，隨著地級東營市的成立，跳出原油田總部駐地(東營市西城區)全面規劃建設東城區，拉開了東營調整、整合地方與油田間關系的序幕。地方的產業發展思路逐漸從單一的石油產業體系開始向以制造業、服務業等綜合性產業體系轉變，石油采掘收入在國民經濟中的比重逐步降低。進入21世紀，隨著石油企業產權改革的深化，綜合性新城區、高新技術開發區的建設成為東營市發展轉型的戰略空間，推動城鎮化的主要動力開始逐漸多元化。2009年11月23日國務院正式批復《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》，將黃河三角洲地區的發展上升為國家戰略，為東營市進一步圍繞高效生態經濟發展注入了強勁的動力。

表1 東營市與國家城鎮化事件對照Tab.1 The compare of urbanization events between Dongying City and national level

2.2 自上而下城鎮化的特征

(1)城鎮化動力主要來自于政府行政力的推動，表現形式隨著市場化與分權化改革而不斷變化。在推動城市發展的行政力、市場力、外源力和內源力中，行政力在東營的城市建設中始終占據主導地位。東營發展初期行政力量主要來自于中央政府和大型國有資源開發型企業——勝利油田，城市建設的主要目的為滿足石油生產的需要，呈現為典型的企業城鎮化、單位辦社會的過程。隨著大型國有企業的改制和分稅制的確立，東營地方政府的責權利不斷擴充，地方政府成為城市建設的主要推動者和投資者，從1980年代末開始持續推動城市空間的跨越式擴展，直接通過資金投入、產業布局、工程項目及配套設施建設推動擴展型的城鎮化。21世紀初，黃河三角洲高效生態經濟區上升為國家戰略，可以視為中央、省級、城市政府共同推動的自上而下發展機制的新形式。

(2)城鎮化水平與中心城市建設質量較高，但城鎮體系發育不足，中心城輻射帶動能力薄弱。東營市2009年城鎮化水平比同期山東省的城鎮化水平高出約10個百分點(圖1)，按指標計算已經進入城鎮化發展的中期階段。其中勝利油田人口總數一直維持在45萬人左右，約占總人口的21%，城鎮化水平具有明顯的拉高效應。由于油田人口占本地城鎮人口比重較高，且主要集中在中心城區，導致“中心—外圍”城鎮發展差異顯著。根據遙感影像解譯結果，1984年東營設市之初，東、西城區建成區面積約占全市城市建成區總面積的66%，到2008年，這一數字進一步擴大到76%，中心城區與外圍區縣城市的建設規模差距進一步擴大(圖4)，基本形成“一城獨大”的格局。小城鎮發育嚴重不足，全市33個小城鎮中，城鎮人口超過3萬人的只有3個(其中兩個為油田駐地城鎮)，1萬～3萬人的只有5個，其余25個小城鎮的城鎮人口均不足1萬人，城鎮經濟實力積弱，基本維持在吃飯財政的水平，難以獨立組織起高效的城鎮基礎設施和公共設施的建設，對于農村人口的吸引力非常弱。

由于產業發展的植入性和油田駐地的高消費特征，東營中心城區的城市建設水平以及公共服務設施配套水平均較高。但中心城區對區域的影響力不足，在城鎮化進程中的龍頭作用難以彰顯。以東營市中心城市所在的東營區為例，除去油田的各項經濟指標，東營區2009年GDP僅為208.37億元，低于全市2區3縣的平均水平，不及市域南部自下而上發展的典型——廣饒縣的一半。從整個市域來看，中心城區的吸引范圍尚未覆蓋全市域，西部的利津縣和濱州市聯系密切，南部的廣饒縣由于遠離市區且經濟的相對獨立性，和中心城區的聯系更弱。

(3)城市經濟發展不均衡，產業結構較為剛性，健康城鎮化動力不足。由于大型石油開發企業的快速植入，東營市第二產業起步較早、標準較高，經過半個世紀的發展目前整體上已經步入工業化后期階段。然而東營市產業發展的先導和基礎在油田，整個產業體系重化工業特征明顯，就業拉動能力較小，資源環境壓力較大，對健康城鎮化的推進形成較大挑戰。東營市2009年產業結構為3.6 ∶73.9 ∶22.5，第二產業在城市經濟部門中擁有絕對優勢，第二產業中重工業、資金與資源密集型產業又占據絕對優勢，僅石油采掘業就占二產比重的57%。與此同時，第三產業發展速度相對較緩，產業結構變動不大(圖5)。重化工業對本地勞動力的需求較小，對地方經濟的拉動作用也較小，因此無法提供充足的就業崗位，就業類型較為單一。一定程度上，東營市城鎮經濟發展中的不均衡實質上就是油地關系的一個縮影，油田拉動下經濟的高增長和就業的低供給是東營市城鎮化和城鎮經濟發展中需應對的長期問題。

圖4 東營市各區縣建成區比例1984與2007年對比Fig.4 The comparision of build-up area proportion in Dongying City between 1984 and 2007

3 東營市的自下而上城鎮化機制

雖然自上而下的城鎮化是東營城鎮化的主線，但不可忽視的是東營市域南部以廣饒縣大王鎮、稻莊鎮等為代表的小城鎮地區，在原有的歷史基礎上，以農村社區、鄉鎮企業等民間力量為主體，走出了一條成功的自下而上、自發性城鎮化道路。在資源型城市中，這種成功的本地自下而上城鎮化的經驗和模式對城市未來的發展轉型無疑具有非常重要的借鑒價值。

圖5 東營市三次產業產業結構變動情況Fig.5 The change of industry structure in Dongying City

3.1 發展階段與模式

東營市自下而上的城鎮化模式總體上經歷了3個階段:分散型潛在城鎮化階段，分散型顯性城鎮化階段，集中型顯性城鎮化階段。

(1)以鄉村工業化為帶動，以工業設施及農村基礎設施建設為重點，吸納部分農業勞動力就業轉移的分散型潛在城鎮化階段。1984年國務院承認鄉鎮企業地位，以廣饒縣為代表的小城鎮抓住機遇，在原有“社隊企業”的基礎上，通過制度改革及能人策略盤活鄉鎮企業，上馬了大批勞動密集型產業，實現了鄉鎮企業的率先啟動。鄉村工業化除了促進地區經濟發展、經濟結構轉型外，還為城鎮化帶來了三方面的影響:一是將部分第一產業勞動力轉化為第二產業勞動力;二是推進了工業基礎設施的建設;三是增強了地方政府對農業基礎設施建設的財政支持能力，為農業產業化奠定了必要的條件。由于只有勞動力就業方式轉變，鄉村工業化對城鎮化的影響并不顯著，表現為分散式的潛在城鎮化過程(圖6)。

圖6 分散型潛在城鎮化過程Fig.6 The process of decentralized and potential urbanization

(2)以鄉鎮工業規模化為帶動，以農業集中化為推手，以鄉鎮工業園及小城鎮建設為重點的分散型顯性城鎮化階段。

20世紀90年代，通過承包經營責任制、技術升級、低價兼并等手段，鄉鎮企業隨后進入快速擴張的規模化發展階段，形成具有一定規模的資本與勞動力密集產業。同時農業產業化初步發展，主要表現為農地的集中耕種及一批龍頭企業的形成。在此階段，工業規模化在進一步實現勞動力就業方式轉移的基礎上，帶動了鄉鎮工業園及小城鎮的建設，最為典型的就是廣饒縣大王鎮的迅速發展，依靠鄉鎮工業的不斷發展壯大，大王鎮逐漸成為山東省的明星城鎮。而農業產業化則通過吸納部分農業勞動人口、建立農業產業園的方式，實現農業(大棚蔬菜、水果等)規模化經營，進一步解放農民、富裕農民，為城鎮化發展做出重要貢獻。隨著鄉鎮企業的發展壯大和小城鎮建設的升級，地方城鎮化特征開始顯現，但是總體上仍然處于分散發展的狀態(圖7)。

圖7 分散型顯性城鎮化過程Fig.7 The process of decentralized and dominant urbanization

(3)以工業現代化為帶動，以農業產業化為推手，以縣城新型產業園、區域現代化社區及公共服務設施建設為重點的集中型顯性城鎮化階段。進入21世紀，隨著鄉鎮企業技術革新及產權制度改革，企業發展能級大幅提升，逐漸形成資本與技術密集型產業，并逐漸孕育地方生產性服務業。農業產業化的進一步推進，使得龍頭企業的規模及技術優勢不斷顯現，農業服務業亦大幅發展。在這一階段，廣饒縣大王鎮成為國家百強鎮，擁有三家全國500強企業和兩家上市公司，初步形成了以市場為導向、以企業為主體、以高等院校和科研單位為依托的科技創新體系，成立了工業科學院，建立多家國家級、省級技術中心和博士后科研工作站，各大企業都成立了專門的產品研發機構。隨著鄉鎮企業的不斷升級，企業的空間布局開始擺脫原有地域束縛，向著優勢要素更加集聚的中心城鎮發展，大大推動了從縣城到鄉鎮的區域城鎮化進程，使得廣饒縣城與大王鎮的建成空間基本融為一體。基于地方經濟的大幅發展，大王鎮城鄉公共服務設施的配置數量及服務水平等整體處于東營市域的領先地位。經過這一階段的發展，自下而上的城鎮化不僅表現為集中型顯性城鎮化過程(圖8)，更出現了區域城鄉一體化發展的趨勢。

3.2 自下而上城鎮化的特征

(1)鄉鎮工業化蓬勃發展，持續升級。鄉村工業化是東營自下而上城鎮化的原始動力，主要以地方鄉鎮企業為主體，大致經歷了4個升級階段:以社隊企業為基礎、實施管理權下放的起步發展階段;以承包經營責任制為重點、以技術升級及規模擴張為動力的快速發展階段;以股份制改革為重點、以“龍頭帶動戰略”為動力的升級轉變階段;以現代產權制度及管理體制改革為推進的跨越式成長階段。低水平的鄉村工業由于遵循市場經濟規律，走靈活、穩健的逐步擴大升級的道路，逐漸成長為規模效用突出、管理制度先進、技術優勢顯著的現代企業集團，推進了鄉鎮企業的市場化與國際化發展。而在鄉鎮企業的發展升級過程中，東營市自上而下工業化所建立的產業體系對于鄉鎮企業的發展路徑形成了積極的影響。

圖8 集中型顯性城鎮化過程Fig.8 The process of centralized and dominant urbanization

(2)農業產業化、規模化發育程度高。農業產業化是鄉村工業發展的結果，是促進鄉村城鎮化的重要因素。東營市農業產業化有3個方面的特征:其一是農地集中耕種，農業基礎配套設施完善，農業機械化水平高;其二是農業產業化高度發展，龍頭企業采取如合同制、合作制、股份合作制等方式與農戶結合，方式靈活多樣，將農產品生產、加工、銷售融為一體，提升了農產品的科技含量及生產效率;其三是農產品市場體系完善，通過建立專業化農產品銷售市場、制定農產品經紀人制度、爭取自營進出口權、推動“有機食品”、“綠色食品”品牌認證等市場化手段，拓寬產品市場，提升品牌價值。農業產業化、規模化提高了農業生產率和農產品附加值，在富裕農民的同時解放農民，一方面為地方工業化提供了充足的勞動力資源，同時為地方城鎮化提供了消費需求，構成了較為健康有序的城鎮化機制。

(3)發展收益農民共享，鄉村結構穩定轉型，城鄉發展差距較小。由于以農村集體為單位推進鄉村工業化及城鎮化，農村土地的價值得到了充分利用，紅利為農民分享。以2009年為例，東營區的農民人均純收入中土地征用補償收入僅為3.4元，而廣饒為83.5元，農民人均純收入中轉讓承包土地經營權收入東營區為19.0元，而廣饒為71.7元(圖9)。

圖9 2009年廣饒縣農民純收入與全市對比Fig.9 The comparision of peasant’s net income between Guangrao County and the whole city in 2009

由村鎮、社隊工廠發展起來的地方企業對本地農村剩余勞動力吸納程度高，本地農民的收入結構中工資性收入(尤其在本地企業)比重提高。例如2009年，廣饒縣農民工資性收入占總收入比重21%，而東營區僅為14%，其中在本地企業獲得的工資性收入，廣饒為14%，而東營區僅為2%。自下而上城鎮化對農民就業的吸納及城鎮化過程的推動效果顯著。

自下而上的城鎮化機制主要作用的區域普遍存在城鄉差距較小的特征，這對于推進城鄉統籌、城鄉一體化發展具有非常重要的意義。以東營市廣饒縣為例，城鄉居民消費比全市最低，城鄉差距最小(圖10)。自下而上城鎮化的發展為農民向市民轉化提供了較為穩定的就業和經濟保障，保證了發展收益與農民共享，促進了鄉村結構的穩定轉型。

圖10 東營市區縣2009年城鄉居民收入比Fig.10 The ratio of urban and rural inhabitant’s income of Dongying City in 2009

4 東營市二元城鎮化的發展趨勢

通過對東營市兩種城鎮化機制發展階段與模式的分析，可以看到隨著城鎮化水平的不斷提高和全球化、市場化與分權化進程的不斷深化，二元城鎮化機制將逐漸趨向融合。而資源型城市日益迫切的產業結構調整和轉型升級，使得純粹意義的“自上”或“自下”動力為主的城鎮化方式逐步減弱，更多的將是“混合動力”的多元城鎮化機制，自上、自下、自內、自外的有機結合將是進一步推動城鎮化、再城鎮化［7］進程的主要方式。在這一進程中，縣城正日益成為二元城鎮化的空間與制度結合點。一方面，自上而下的城鎮化機制已經逐步演化為地方政府主導的中央、省、市多層級互動的市場力量直接推動的多元模式，資源型經濟的主導地位將隨著城市經濟規模的不斷擴大和產業的多元演化逐漸降低。東營進一步城鎮化的主要瓶頸在于縣城的發育不足，因此東營推動城鎮化的重點在于提升中心城市城鎮化質量的同時突破縣城。縣城將成為新階段地方政府自上而下推動城鎮化的重要空間和實施平臺。另一方面，自下而上的城鎮化機制也已隨著地方經濟實力的躍遷而跨越了單一的小城鎮階段，城鎮規模的不斷擴大與城鎮空間的連綿發展，迫切需要在縣城一級進行主動的干預與引導，以保證給予城鎮化發展以適宜的實體空間與政策空間。

5 結論

資源型城市的城鎮化是中國二元城鎮化進程的一個重要組成部分。自上而下的城鎮化機制與自下而上的城鎮化機制的共同作用，使得類似東營這樣的資源型城市大體經歷了產業植入推動的快速起步期、地方政府推動的穩定發展期與轉型推動的城鎮化結構調整期三大階段(表1)。發展早期在國家意志的支配下，通過大型國有企業的植入，實現了城鎮產業與人口的快速集聚，但植入型城鎮化缺乏對地方發展的全面安排，只是將城鎮作為國家生產體系的組織片段，從而使得資源型城市產業體系破碎、產業與城鎮化發展分割，進而導致城市經濟結構脆弱，區域內城—鄉、油—地二元特征明顯，缺乏城鎮化后續動力。全球化、市場化與分權化改革的不斷深化，一方面使得市場經濟逐步確立，政企逐漸分開，另一方面使得地方政府獲得了更多上級下放的責權利。在這種情況下，地方政府逐漸成為城鎮化的主導者和內外上下各種推動力的協調者、組織者。而隨著資源型經濟在城市經濟中比重的逐漸降低，資源型城市的發展轉型日益迫切，探索健康可持續的城鎮化道路成為發展的重點。在這一過程中，不占主導地位的本地自下而上城鎮化機制所積累的實體資源與制度經驗可能更具借鑒價值。資源開發是有限的，在開放的經濟與空間格局中，構筑符合經濟與空間規律的城鎮化模式才是資源型城市發展的必由之路。

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