此番“7·21”大雨之后，水淹京城的場景讓人膽顫心驚，而37條生命的代價更讓人直面城市型水災害之痛。

今年入夏以來，各地頻現城市內澇，北京不得不面對的內澇，也是中國很多城市正在遭遇的尷尬，此前，武漢等多座城市就變身“水城”，“下雨天去看海”、“汽車成了潛水艇”的段子，引發(fā)公眾廣泛關注。而在去年夏季，北京、南京、成都、武漢等大城市亦曾上演過“水城”窘境。

早在2010年，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、水利部副部長劉寧就說過，暴雨引發(fā)城市嚴重內澇，100多個縣級以上城市一度進水。城市型水災害，已成為一個必須迫切關注的議題。

2012年7月23日，水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心常務副主任、中國水利水電科學研究院副總工程師程曉陶接受了《新民周刊》記者的專訪。在他看來，中國城市化過程中，必須重視治理城市水患問題，“大災之后才有大治”的模式必須摒棄。

“性質上還是屬于天災”

《新民周刊》：7月21日，北京城遭遇61年來最大暴雨，對這次北京的嚴重城市型水災害，你是怎么看的？

程曉陶：應該講，這次我們的工作還是有比較多的改進之處。比如說，北京這次已經提前預報了要下暴雨的消息，所有的職能部門提前一天就已經開會布置了，相關部門都是提前到崗的。像去年6月份北京那場暴雨，在積水的地方要派水泵去抽水，結果路都已經堵死了，你哪里能把水泵運上去？而今年北京的暴雨發(fā)生后，之所以還有水泵在積水的地方抽水，就是我們還沒等到堵車的時候應急人員與設備就已經到位了，這個還是比去年有所改進的。

《新民周刊》：你的意思是，今年防范機制還是比去年有所改進？

程曉陶：對，就是在整個力量的動員方面。北京的老百姓有在網上發(fā)帖子、發(fā)微博的，他們感受跟我一樣，就是7月21日晚上我們看了一晚上的電視新聞全程直播，可是7月22日早上起來一看，藍天白云，地上都是干干的，就想，昨天晚上是不是做了一場夢？我2010年去菲律賓首都馬尼拉調研，在2009年馬尼拉曾有一場臺風暴雨，城市洪澇讓那里200多人喪生，這個位于海邊的城市，居然洪水能淹兩個禮拜退不下去，最深的地方能淹到老百姓家里的二樓。

相較而言，我們應該比前幾年吸收了一些教訓。但是今年確實是雨量比較大，這個雨量比去年差不多大了一倍。因為人往往是根據經驗來做預案，而今年這場暴雨創(chuàng)下了北京61年來降雨量最大的紀錄，就是超出預案的想象，所以就會顯得問題比較大，但是應該說這個性質上還是屬于天災。

這次北京房山區(qū)受災最嚴重是因為這次最大的雨就降在房山區(qū)了。這么大的雨落在國外，也是一樣很厲害的。2000年，日本名古屋遭受了一場暴雨，日降雨量達到了400多毫米，整個城市的五分之二都被泡在水里頭，那么大的雨，就是超出了名古屋的排水標準。那次，他們的水災垃圾處理了好幾個月，堆得跟山一樣，城里最深的地方也淹到了2米。

《新民周刊》：如果現在要檢視北京迎戰(zhàn)這場城市型水災害，你認為哪些經驗是可以總結的？

程曉陶：北京這次的暴雨所帶來的城市型水災害的跡象是非常明顯的。在這次的暴雨中，它的產流量要比預期的大。打個比方講，大家都說北京堵車，北京修了這么多的路怎么堵車還這么厲害呢？那是因為雖然路多了，但車比路增長的速度還要快。現在我們的排水系統就是這個特點。北京市排水系統設計的是按照一到三年一遇的暴雨設計的，但是現在實際上整個城市的面積擴大了，不透水面積增加了，降雨量過去是60%甚至80%都滲透了，只有40%到20%轉成地表徑流，而現在80%以上都轉成徑流了，就是說，我們原來認為三年一遇的暴雨能排得出去的，而現在根本就排不出去了，何況這次的降雨量還是超標準的呢。

從成因來說，這是一次天災，因為這次暴雨特別大。但是，它也受到了人類活動的顯著影響，因為城市擴大了，產流量大了，不透水面積增加了。過去，在平原地區(qū)，水不會在平地上堆到一兩米深，但是現在我們的城市有了下挖式的立交橋，周圍的水都往那匯集，在下挖的地方可能就淹到一兩米甚至更深了。再比方說，有些下挖式立交橋在設計時排水系統是按照10萬平方米的集水面積考慮的，而現在周圍又建了一些新的小區(qū)，把管子接到這里來了，就是說，它過去的集水面積是10萬平方米，而現在變成50萬平方米的積水都往這里匯集，那么這里的積水量就比原來多多了。

《新民周刊》：一些媒體記者實地探訪北京橋下積水成因，認為排水能力差是主因。你贊同這個觀點嗎？

程曉陶：現在的積水范圍超出了原來的設計。工程一定是有標準的，你是按照防一年一遇的暴雨還是三年一遇的暴雨設計的，都是有標準的。大家都說，防十年一遇的洪水這個設計好，那樣其實前期投入就大，成本就會很高，所以工程的標準夠不夠，不是一個簡單的問題，它有一個成本效益問題。比如，你要建設一個能把這次北京60年不遇的洪水都防住的一個工程，那它可能60年都發(fā)揮不了一次作用，但它的成本可是你這代人需要付出的，所以說，考慮成本效益的話，它并不是標準越高就越好。

但即使是國外，說某工程達到了防十年一遇暴雨的要求，但城市排洪能力也并不是僅靠排水系統來實現的，他們的城市的排水系統可能就是能排三年一遇的洪水，那如果它要逢十年一遇的降水不成災，就要在“面”上做文章了，并不是說它把這些水都排走了，而是它能夠避免雨水匯集到低洼的地方去。

鶴見川的治水模式

《新民周刊》：我們城市以往的理念是，如果遭遇暴雨，不是首先蓄水，而是首先一定會想方設法讓積水排走，而近年在眾多城市內澇中，我們發(fā)現的窘境是，“水是排不出去的”，這種情況發(fā)生在武漢、廣州、長沙等許多城市……

程曉陶：對啊，你想把水排出去，但是你能把水排到哪兒去呢？誰來接受你的水呢？像老北京城，現在的二環(huán)路就是它的老城墻了，你把水排到護城河里就算排出城了；但是現在，四環(huán)、五環(huán)都屬于城里了，你即使把水排到護城河里，那不還在北京城里頭嗎？你并沒有把水排出去啊！

《新民周刊》：但是中國的很多城市，一般洪水退去之后，我們又會為旱災而發(fā)愁。

程曉陶：對，所以你把水蓄住了，讓這個雨水回補地下水，不就好一點嗎？

《新民周刊》：你認為，從讓老百姓有更安全的居住環(huán)境角度而言，在防治城市型水災害方面，作為城市設計者，還有哪些可以努力的空間？

程曉陶：城市的基礎設施還需要繼續(xù)完善。比如說，你這個城市的排水能力還能不能繼續(xù)加大？我們現在的排水還只是一個“點”和一條“線”，“點”指的是泵，“線”指的是排水管，但是現在的措施要做好的話，排水要擴展到一個“面”，就是雨降到哪里，哪里就能把雨留住，那么，雨就不會都集中往低洼處匯集了。

《新民周刊》：你的意思是，面臨這么大的暴雨，城市也急需具備一定的蓄水能力？

程曉陶：對。就是說城市面臨如此大的暴雨，有一部分積水被排走了，還有一部分雨水能夠被蓄住，在“面”上雨水就被留住了，并能回補地下，現在叫做“雨水蓄滯滲透措施”。這在國外已經是常見的措施了，但我們現在還沒有普遍來做。

北京在一些“點”上已經有這個措施，但不是像國外那樣已經作為一種根本措施在城市普及。

去年，我去日本考察鶴見川流域綜合治水體系，鶴見川發(fā)源于東京都的南部，經神奈川縣的橫濱市流入東京灣。1976 年成立的鶴見川流域“水防災計劃委員會”之所以被稱為“日本綜合治水對策的先驅”，因為該委員會成立之初就認識到，鶴見川流域的防洪減災不僅要通過河道整治來恢復并擴大行洪能力，而且必須要從流域的面上采取綜合性的治理對策，以恢復流域固有的蓄水、滯水能力，抑制因城鎮(zhèn)化而不斷增大的暴雨徑流系數。如果僅是沿襲傳統的思路，一味將城鎮(zhèn)化區(qū)域的降雨更多、更集中地排向河道，即使正在實施的鶴見川整治工程全部完成，也難以承受成倍增大的洪峰流量。在該委員會的推動下，1979年鶴見川被建設省指定為“綜合治水特定河川”，隨后于1980年成立了“鶴見川綜合治水對策協議會”。雖然鶴見川的流域面積僅為235平方公里，但是從1990 年以來鶴見川流域中興建的各種雨洪調節(jié)設施多達4300 處，總容積達到300 萬立方米，相當于每平方公里人工建設的雨水蓄滯能力都在1 萬立方米以上。如此一來，即使很大的降雨它也能存住了，這樣也就不會讓雨水到處泛濫了。

《新民周刊》：現在不僅僅是北京，中國的許多城市中，鶴見川流域興建的這種“雨水蓄滯滲透措施”似乎都沒能推廣。

程曉陶：對，我們現在還沒有從面上來考慮這些措施。但我認為，鶴見川模式在中國推行的可行性很大，比如說，樓和樓之間都有空地，這些空地能不能有蓄水池存下20厘米的水？其實20厘米的水，要不了幾天就滲回地下去了。

《新民周刊》：如此一來，一些地方政府的主政者是否會認為增加了城市建設的成本？

程曉陶：它肯定是要增加城市建設的成本的，但不是一天兩天就建設完的，日本鶴見川流域從上世紀80年代修建雨洪調節(jié)設施，一直修到現在。

另外，我們在城市防洪的立法方面，還有好多空白處。比如，為什么鶴見川流域中興建的各種雨洪調節(jié)設施能多達4300處，總容積能達到300 萬立方米，這是因為日本專門立了一個有關城市雨水蓄留設施建設的專門法規(guī)。2003年，日本頒布了《特定都市河川浸水被害對策法》。根據這一新法律，2005年4月1日鶴見川流域被指定為“特定都市河川流域”。該法律規(guī)定，“河川的管理者、下水道管理者、流域的地方公共團體有共同承擔制定《流域水害對策計劃》的職責，要切實協力、強化實施更為安全、更為有效的浸水被害對策”；同時要求“流域內的居民、事業(yè)者要努力促使雨水的蓄留與滲透”；新的“雨水滲透的阻礙行為在面積1000平方米以上的情況下，必須取得許可（要采取使雨水流出最小限度的措施）”；并對已建具有抑制雨水流出機能的防災調整池作出了必須維護保持方面的規(guī)定。可見，日本為抑制城鎮(zhèn)化區(qū)域洪澇風險增大的趨勢，雨水蓄留滲透設施的建設已經走上了法制化的軌道。

也就是說，在這個法律體系中，你只要把1000平方米的農田變成城市，你就專門要做一個評價，做一個計算，即你這個地方的排澇標準是多少，然后由于你把這個可滲透的土地變成不可滲透的土地，你增加的徑流量是多少，而增加出來的徑流量體積有多大，你就要修多大一個蓄水池，要保證不增加原來的排水系統的負擔，等于說你就必須要自己消化這個增加出來的徑流量，而這個蓄水池的池子底下得是可滲透的，讓池子里蓄的水能夠回補地下水。

“每個公民都承擔減少內澇的責任”

《新民周刊》：但我們國家現在即便是建一個新城，也沒有你所說的這樣的排澇標準要求。

程曉陶：我們沒有這些東西。另外，國外如果一個新城區(qū)要建設，一定要做規(guī)劃，你肯定要在修路之前就一定要把共同溝做出來，作為主干管道，共同溝要可以走污水、走雨水，并且污水和雨水是隔開的，即在一個大的管道中分了兩層，污水在下層、雨水在上層，但是共同溝里頭還有很多供水、供氣、供電、通訊管道。

但是在我們國家，這些管道是分屬不同部門的，如果事先沒有統籌規(guī)劃，根本不可能建起來的。我們很多城市在過去地下就是一套管網，是雨水、污水不分的，但現在的城市要求地下是兩套管網，實行雨、污分流。

我認為，每一個公民都有承擔減少內澇的責任，就是要在立法中規(guī)定，這就是一個城市建設應該承擔的成本。

《新民周刊》：針對城市型水災害，在你看來，中國的城市建設和開發(fā)需要把好哪些關？

程曉陶：我覺得我們的城市建設里要做好幾件事：第一個，新城區(qū)是一定應該把共同溝跟道路一起完成建設的，你不能在路建好以后，再去把路挖開來修這個東西，在規(guī)劃一個新城區(qū)的時候，你一定要把骨干排水管網就規(guī)劃好了。

第二，你的開發(fā)應該是最小沖擊模式，不能說，你開發(fā)了一個新城區(qū)，排水量就要增加，而是說你開發(fā)了一個新小區(qū)，你怎么自己去消化多產出的這部分雨水；而且，這是一個跨部門的規(guī)劃，比如說，排污是污水處理部門的規(guī)劃，排水是排水系統的規(guī)劃，那你供水、供氣、供電、道路建設，也都是歸屬不同部門，但這些部門必須聯合起來做這個規(guī)劃，才能可行。國外靠立法強制要求城市規(guī)劃里頭要這么做，如果不做這個規(guī)劃的話，這個小區(qū)就不能開發(fā)。而我們還沒有這樣的要求，最后水淹起來了，居民去找誰呢？你去找物業(yè)，物業(yè)說這是天災。

第三，城市河湖水域被擠占，這應該嚴令禁止了。或者說，你想擠占城市河湖水域的話，你必須要通過置換。我們國家現在也沒有一個嚴格的法律來做這件事，你去建新城區(qū)，你不能擠占基本農田，又想減少拆遷量，那最后不就是城市河湖遭殃嗎？所以很多城市現在都是填掉水塘來開發(fā)房地產，結果降雨就無處可存了。

我們必須改變現在這種盲目的非理性的發(fā)展模式。我們的城市還處在快速擴張的過程當中，因為國際上的經驗是城市人口達到30%之前是慢速度的發(fā)展，達到60%以后城市發(fā)展速度一定是放緩的，而在30%到60%是發(fā)展速度最快的一個爬坡階段，我們現在的城市人口是50%，正好在這個中間階段也就是這個城市發(fā)展速度最快的爬坡階段，如果我們在發(fā)展的時候不考慮這個問題，等發(fā)展完以后再去做，不就很被動了嗎？比如我剛說的共同溝的建設，在面上做雨水調節(jié)蓄滯系統，那都需要立法啊，全社會就要把城市排澇作為一個義務來做，每個機關、每個學校、每個企業(yè)、每個居民區(qū)甚至每個個人，都得做這個事兒，你得在你的那塊地里增加雨水調節(jié)蓄滯的能力。而長期以來，我們地方的主政者是重地上而不重地下，所以，我們干部的政績觀也要調整。