突發事件叩開政策窗口

葉竹盛

“我要求法制辦在一個月內制訂出《校車安全條例》?！痹斐?1人死亡的甘肅省正寧縣幼兒園校車事故發生后不到兩周，溫家寶總理在2011年11月27日召開的第五次全國婦女兒童工作會議上發出如上指示。

隨即，國務院法制辦便緊鑼密鼓地組織了部際討論會和專家論證會，在溫家寶總理講話后僅半個月，便公布了《校車安全條例（草案）》征求意見稿，向社會公眾征集立法建議。

突發事件發生后，隨即啟動相關的立法決策程序，這種“突發立法”模式隨著近年中國突發事件頻發，變得越來越普遍。

突發事件打開決策窗口

長期以來，“超前立法”、“成熟一個，制定一個”是中國立法工作的指導方針。配合這些指導方針的是人大和政府的立法計劃制度，事先規劃哪些議題可以進入立法和決策程序。美國著名政治學家伊斯頓將決策議題設定稱為“輸入”，外部需求進入內部政治系統的通道叫做“政策窗口”。

在中國，政府掌握了編制立法計劃和設定政策議程的主動權，上海交通大學特聘教授胡偉認為這是一種“內輸入”模式。這種模式下，決策過程從政府系統內部開始，由權力精英主動尋求和發現問題，然后再主動啟動決策過程，而不是對外部需求進行被動回應?！拜斎搿蹦Ｊ绞菑摹罢叽翱凇蓖饷嫱锼蛦栴}，是內部回應外部的一個過程；而“內輸入”模式則是從“窗口”里面向外找問題，因此只有決策者視線可及的范圍，才可能成為政策議題。

突發事件在一定程度上改變了“政策窗口”開放的方向。2003年，“非典”疫情爆發，暴露了我國公共衛生政策的漏洞，短短幾個月內，國務院就打破了原定計劃，出臺了《突發公共衛生事件應急條例》。此條例頒布次日，最高人民法院、最高人民檢察院也下發了《關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。

此次《校車安全條例》之所以能提上日程，也明顯與甘肅的特大校車事故有關。

“多難興邦”，這是溫家寶總理在四川大地震發生后，在北川中學黑板上的題詞。多難而興邦的邏輯在于，每一次災難之后，都要能夠喚醒人們的反思，督促政府對政策漏洞進行彌補。美國也曾是礦難多發的國家。1907年，美國發生了一次巨大礦難，362名礦工死亡。隨后，國會立法設立了內務部礦山局，專門負責煤礦業事故治理。1968年，美國又發生了一起導致78名礦工死亡的特大礦難，美國隨即制定了非常嚴格的《聯邦安全與健康法》。2006年，美國再次發生12人死亡的礦難，有關法律因此再次得到完善?，F在美國煤礦生產業已經成為最安全的行業之一。

的確，突發事件是打開政策窗口的一個決策契機。許多原本未受關注，隱藏在復雜社會之下的政策盲點被發現后，就很容易走上解決的軌道?！暗@種模式并不是很合理?！焙鷤フf，“現在政府對這種模式產生了路徑依賴，很多政策要暴露到大家都關注的時候，政府才開始處理。政府缺少回應性，對外界不敏感，有小毛病還不回應，這么做會導致積重難返?！?/p>

實際上，校車安全問題在甘肅校車事件發生前就早已暴露出來了。據不完全統計，2010年10月到2011年9月，全國各地共發生校車事故22起，死亡人數達到47人。2010年全國“兩會”期間，全國人大代表、華中師范大學教育學院教授周洪宇就提交了一份《關于實施全國校車安全工程的議案》，提出要給校車“交通特權”。2011年年初，浙江省人大代表陳福春也提出議案，建議浙江省盡快出臺完善校車管理的制度。北京師范大學教授袁桂林在多年前就曾向教育部門領導提出過校車問題，但是對方對此提議表示“很詫異”。人大代表和學者們的諸多提議都散落在“政策窗口”之外，不得其門而入。直至甘肅校車事件發生了，校車問題才正式進入政策議程。

如果突發事件暴露的是習慣性懶政和政策過程的封閉性，而不是隱藏在復雜社會之下的個別盲點，那么突發立法只能起一時刺激作用，無法根本解決問題，不僅不能“多難興邦”，甚至還可能演變成“不突發不立法”。

要改變這種情況，必須將“內輸入”模式轉變為“外輸入”模式，使政策窗口經常性地對外開放。如果政策窗口久叩不開，等到突發事件集中爆發，強勢破窗之時就可能形成擁堵，導致內外溝通交流不暢，問題和決策之間發生脫節。政策治理跟不上社會形勢的后果往往就是雪崩式危機。

“突發立法”治標不治本

一方面，社會問題難以進入決策程序；另一方面，即使有些問題憑借突發事件破窗進入了決策過程，由于政府處于被動“應急”狀態，也不是將徹底解決問題作為決策的目標，而是立足于緩解事件壓力，甚至是轉移社會矛盾。社會政策研究者韓麗麗認為，突發決策模式下，政府更強調應對性、補充性和緊迫性，因此“容易帶來社會政策的質量缺陷”。

常規決策渠道不通暢的情況下，突發立法往往變成了政府“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的應急舉措，解決問題僅停留在表面。2003年孫志剛事件發生后，國務院短期內就廢除了《流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。雖然將“收容遣送”變為“救助管理”體現了理念上的進步，也減少了類似事件的發生，但是卻掩蓋了我國更深層的制度問題，例如戶籍制度對遷徙自由權的限制等等。而后面這些問題如果未獲解決，新的制度就只能起到治標不治本的作用，潛在問題在將來仍然有可能爆發出來。

校車安全事故頻發的背后也存在深層次的問題。國家行政學院培訓部副主任李靜波說，“2005年在進行農村中小學校布局調整的時候，有些地方的執行不科學，不規范，因此帶來了安全隱患。”他認為，當務之急應該是發展農村的優質教育資源，使鄉鎮能夠留得住優秀老師。中國在教育經費投入上的不足長期受到詬病。1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革與發展綱要》規定教育經費投入在2000年時要達到GDP的4%，但直到2008年，這個比例還只有3.48%。本已短板的經費，又偏向投入城市，導致鄉鎮中小學教育資源緊缺，不少地方甚至拖欠教師工資。

從國務院法制辦公布的《校車安全條例（草案）》征求意見稿來看，主要集中在校車本身的問題，例如校車安全標準、交通優先權、校車駕駛員資格等等，而未涉及更深層次問題?！斑@是一個系統工程，涉及問題很多，不能期待通過一部法律就能徹底解決。”李靜波說。

突發立法的背后還有長期以來執法不嚴的問題。實際上，在2010年7月，國家質檢總局和國家標準委就已發布了強制性的校車國家標準《專用小學生校車安全技術條件》。如果這個標準能夠落實到位，甘肅和江蘇的校車事故也許就不會發生。信孚教育集團董事長信力健在關于校車安全的一個討論會上說：“《草案》并未提出校車管理中權力制衡問題，只列明負責部門，卻未指出由誰來監管這些部門的執法，可以說只是一張‘廢紙。”

伴隨著突發立法而來的往往是突發執法。然而突發執法并不能讓人感受到執法部門的誠意。帶著應急心態的執法，不僅不能解決問題，反而可能因為一刀切的粗糙做法而制造出更多問題。2011年12月18日，江蘇省交巡警總隊在全省開展了校車安全整治行動，要求逐一排查校車，不符合條件的校車不準學生乘坐。2011年上半年，教育部公布的調查結果顯示，我國符合標準的校車僅占全部校車數量的10.32%。也就是說，突發執法過后，可能短期內絕大多數校車都要被淘汰掉，直接后果就是很多學生上學無車可搭，由于教育資源調配不合理而造成的負擔將被轉嫁給學生家長。

任何一個急劇變動中的國家都容易爆發各種突發事件。如果針對突發事件的立法決策僅僅立足于緩解突發事件帶來的沖擊，而不是從政策根源上杜絕突發事件發生的土壤，則無異于掩耳盜鈴，自欺欺人。當然，更重要的是，不能寄希望于突發事件來突破政策窗口，而應該真正做到保持政策窗口的開放性，讓常態立法常態化，徹底改變“不突發不立法”的制度惰性。