公安局長的權(quán)力場

葉竹盛

最近，遼寧省鐵嶺市原公安局長谷鳳杰被“雙規(guī)”的消息得到了官方證實。一位認識他的朋友得知消息后非常痛心：“幾十年里，他肯定對別的貪官污吏、犯罪分子‘正義過，被老百姓‘熱切期待過，曾經(jīng)自豪過，曾經(jīng)春風(fēng)得意過。而今，他已經(jīng)淪為共和國的階下囚，成為家鄉(xiāng)父老的恥辱與傷痛。”谷鳳杰2008年接受中央電視臺采訪時，曾被稱作“一位慈父般的公安局長”。

從榮譽的最高點急速跌到谷底，這樣的故事在很多落馬的公安局長身上反復(fù)重演著。

重慶打黑中落馬的原公安局常務(wù)副局長文強，生前常津津樂道他親自逮捕號稱“中國頭號悍匪”張君時的英雄形象。當(dāng)時，文強抓捕了張君，用腳踏在他臉上，打電話向上級匯報：“局長，張君現(xiàn)在在我腳下，是他，是他！”然而他最終留下的形象卻是琳瑯滿目的巨額受賄品。他在歷史上留下的稱號將是“共和國第一個被執(zhí)行死刑的正廳級公安局長”。

2007年1月，湖南省耒陽市原公安局局長肖強因涉嫌包庇縱容黑社會性質(zhì)組織罪被捕，此前他曾獲“任長霞式公安局長”、“全國優(yōu)秀人民警察”等榮譽稱號。極具諷刺性的是，他在從警經(jīng)歷中所獲得的這些榮譽正是來自他打擊當(dāng)?shù)睾谏鐣墓儭Ｒ粋€曾經(jīng)的“打黑英雄”轉(zhuǎn)身變成了黑社會的保護傘。

這些令人唏噓的公安局長們“過山車”似的官場命運不禁讓人困惑，到底是什么原因使得公安局長這個公共職位既譽滿天下又謗滿天下？

正義與邪惡邊緣的權(quán)力場

公安局長在政府官員序列中有特殊的地位。他們掌握著維持一方治安的強制力量；他們被譽為民眾安居樂業(yè)的正義守護者；他們是神通廣大，打擊暴力犯罪的神奇人物。正因為如此，民眾對于公安局長有著更大的期望和敬畏。

期望大，因此人們樂意賦予功績出眾的公安局長巨大的榮譽，也樂意口耳相授他們的傳奇故事；然而，更大期望的另一面必然是更大的失望。如果公安局長沒有好好使用手中的權(quán)力，有負民眾的期待，就像一個又一個案例所展現(xiàn)的那樣，他們身上的正義光環(huán)就會蛻變成邪惡的腳鐐。

任何一個官員都與他們身上所背負的權(quán)力捆綁在一起。集中在公安局長身上的警察權(quán)力是一項充滿了悖論的政治權(quán)力。現(xiàn)代警察制度發(fā)端于19世紀早期的英國倫敦。當(dāng)時，由于工業(yè)急速發(fā)展，城市人口劇增，人員流動性增大，倫敦及周邊地區(qū)的犯罪率急劇增高，傳統(tǒng)上的治安員制度由一些非專業(yè)人員組成，已經(jīng)無法應(yīng)對惡劣的治安環(huán)境，由此生發(fā)了專業(yè)的現(xiàn)代警察制度。

然而，肇始于維持公共秩序所需的警察制度，卻常常落入侵犯公民權(quán)利的權(quán)力窠臼。如何勘定警察權(quán)力的邊界，也就是如何構(gòu)建警察的權(quán)力場，便成了完善警察制度的核心命題。

我國公安機關(guān)是警察權(quán)力的主要承擔(dān)部門，公安局長則負責(zé)全盤駕馭這項權(quán)力。根據(jù)著名刑法學(xué)者陳興良教授的總結(jié)，我國公安機關(guān)享有極為廣泛和重大的權(quán)力。公安局不僅承擔(dān)各種重要的行政管理職能，例如治安管理、道路交通管理、消防監(jiān)督、戶政管理等等，還直接負擔(dān)多項刑事司法職能，例如偵查權(quán)、刑事強制權(quán)和刑罰執(zhí)行權(quán)等等。

陳興良認為，我國的公安機關(guān)行使的警察權(quán)是巨大的，對社會生活的各個方面都有影響，對于公民的自由與權(quán)利享有限制乃至于剝奪的權(quán)力。這種狀態(tài)是由以往建立在計劃經(jīng)濟之上的國家體制所決定的。在這種國家體制之下，國家權(quán)力無處不在，統(tǒng)轄整個社會生活。

市場經(jīng)濟在中國的發(fā)展緩解了警察權(quán)力集中化的趨勢，然而經(jīng)濟發(fā)展卻帶來了犯罪率的暴增，上世紀90年代中期的犯罪率比10年前暴增8倍。犯罪高峰的來臨推高了公眾對公安部門的期望，無形中也賦予了強大的警察權(quán)力一定的合法性。

這個時代背景下，中國公安部門的權(quán)力不僅沒有縮減，反而有擴張的趨勢。標志之一就是公安局長在政府序列中地位的提高。2003年11月18日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于進一步加強和改進公安機關(guān)的決定》（13號文件），提出有條件的地方，逐步實行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)。

此后，各地公安局長大多由常委、政法委書記或者政府副職兼任。公檢法之間本應(yīng)相互制約的權(quán)力框架，由于公安局長們的“權(quán)力大升級”而失衡了。檢察院、法院本應(yīng)是公安機關(guān)的監(jiān)督者，但兼任政法委書記乃至更高職位的公安局長卻成了自己部門監(jiān)督者的領(lǐng)導(dǎo)。谷鳳杰落馬前就曾兼任鐵嶺市副市長。

但隨著公民權(quán)利意識提高，警察權(quán)力應(yīng)受嚴格限制的觀念更為普遍。2011年下半年，《刑訴法》大修，第一次審議稿的公安機關(guān)“秘密拘捕”和“采用非常偵查手段”等條款被認為加強了警察在刑事偵查中的權(quán)力，引起了強烈爭議。到第二次審議時，嚴格限制了“秘密拘捕權(quán)”，并新增了“律師偽證罪”異地管轄制度，這在一定程度上降低了公安局濫用權(quán)力的可能性。另一個顯示公安部門權(quán)力收縮趨勢的信號是，2010年4月，中組部下發(fā)文件，要求省級政法委書記不兼任公安廳(局)長。

盡管有所收縮，但在整體上，公安權(quán)力的配置仍然是失衡的。過度集中在公安部門的強大的警察權(quán)力，形成了公安局長們畸高的權(quán)力場。公安局長，這個游走于正義與邪惡邊緣的職位，其成敗榮辱正是取決于他們?nèi)绾蚊鎸婉{馭他們所身處的這個權(quán)力場。

權(quán)力超重

權(quán)力場如果超重配置，身處其中的人必然難以駕馭，難免會導(dǎo)向濫用。“絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”，超重的權(quán)力絕非福音，而是詛咒。歷數(shù)過往落馬的公安局長們，他們的墮落史都與濫用手中的權(quán)力有關(guān)。權(quán)力集中的必然后果就是，權(quán)力濫用變得輕而易舉，因此也就有恃無恐。

2008年，韶關(guān)市原公安局長葉樹養(yǎng)貪腐案發(fā)。有據(jù)可查的20年間，葉樹養(yǎng)共受賄人民幣、港幣1800多萬元，另有人民幣1600多萬元來源不明。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，葉樹養(yǎng)幾乎濫用了手中掌握的所有權(quán)力：為有組織的黑社會犯罪充當(dāng)保護傘；為企業(yè)老板非法牟利；干涉司法案件；利用人事安排牟利等等。

最能體現(xiàn)葉樹養(yǎng)膽大妄為的例子是他恣意操縱偵查程序，放走了韶關(guān)歷年來最大毒品案的主犯。2006年11月底，韶關(guān)市公安局抓獲了10余名毒販，查獲冰毒181.62公斤和手槍兩支、子彈11發(fā)。葉樹養(yǎng)聽聞有人愿意出巨資保釋被抓獲的毒販孫浩榮，便放出交錢就可保釋嫌犯的消息。不久后，孫浩榮的聯(lián)系人與葉樹養(yǎng)聯(lián)系，談妥保釋后支付800萬港元給葉樹養(yǎng)。

隨后，葉樹養(yǎng)便操縱辦案人員，將孫浩榮犯罪團伙單列罪名處理，然后再以犯罪證據(jù)不足、取保候?qū)徖^續(xù)偵查為由，釋放了已被檢察院批準逮捕的孫浩榮。葉樹養(yǎng)也因此如愿收取了800萬港元。孫浩榮則在取保候?qū)徠跐M后，逃出境外，4年后才重新落網(wǎng)。

對如此重大的案件，葉樹養(yǎng)尚且能夠操縱自如，其他案件就更是在他的權(quán)力股掌之中了。葉樹養(yǎng)是落馬公安局長中的典型代表，他所犯的罪行在其他貪腐公安局長案件中也有類似影子。2005年，山西省臨汾市原公安局長邵建偉因腐敗被判處有期徒刑9年。邵建偉曾多次為犯罪嫌疑人辦理取保候?qū)徥掷m(xù)以獲取經(jīng)濟利益。更為隱蔽的做法是，在一起故意傷害致人死亡案件中，他為犯罪嫌疑人出謀策劃，推翻了目擊證人真實的證言，導(dǎo)致了重罪輕判。

對于公安局長能夠如此輕易操縱司法程序，陳興良教授提出，“只有將警察行政職權(quán)與警察司法職權(quán)分離，將警察司法職權(quán)納入檢察官的約束之下，使警察司法職權(quán)成為收集證據(jù)、指控犯罪的一項輔助性工作，才能有效改變不正常現(xiàn)象。”

行政警察的職責(zé)是預(yù)防犯罪，維護社會治安，因此需要一定的行政自主性。司法警察的職責(zé)是打擊犯罪，偵辦刑事案件，因此應(yīng)當(dāng)納入偵查、起訴、審判的司法體系中，講究的是司法程序中的抗衡性。中國公安部門長期以來沒有分立行政職能和司法職能，導(dǎo)致片面強調(diào)行政自主性，再加上公安局長往往身兼較高職位，就可能造成公安局壟斷刑事司法權(quán)力的事實。

去年底《刑訴法》修訂期間，一位警察寫了一篇題為《基層警察，誰來為你吶喊》的文章參與討論。其中提到，“他們（法官和檢察官）最終只有以我的偵查卷宗作為依據(jù)來追究犯罪嫌疑人的法律責(zé)任。有時我真懷疑他們存在的價值和意義。既然以我的偵查卷宗作為依據(jù)，給我們警察隊伍增加幾個人，我們自己審判不是更加省事嗎？”這種觀點實際上就是混淆了公安局的行政職能和司法職能，欲將司法抗衡性納入行政自主性囊中。

一方面，腐化的公安局長們泰然自若地濫用權(quán)力，但另一方面他們也在精神上承受著權(quán)力的重負。邵建偉在獄中寫下了幾十萬字的悔過書。他寫道：“回想我沒有出事以前，常常感到疲憊不堪，暴躁易怒，匆忙急躁，活得很累。”然而，令人驚奇的是，明知權(quán)力讓自己變得“太過分了、扭曲了、變態(tài)了”，他“在追求權(quán)力過程中，腦力體力一刻也沒有松懈過”。2003年中央13號文件下發(fā)后，為了當(dāng)上常委或者政府副職，邵建偉向時任山西省委副書記的侯武杰行賄錢物合計88萬元。

權(quán)力懸浮

不合理的制度所產(chǎn)生的權(quán)力超重只是公安局長們譽謗兩重天的其中一個原因。因為權(quán)力超重只是增大了權(quán)力腐敗的可能性，而不是導(dǎo)致腐敗的必然性。更可怕的是“權(quán)力懸浮”，掌權(quán)者眼中只有權(quán)力，拋開了其他一切規(guī)范準則，讓權(quán)力赤裸裸地懸浮在權(quán)力場上。

先后擔(dān)任浙江省泰順縣、瑞安市、溫州市龍灣區(qū)公安局長的施德擴因組織打擊黑惡勢力頗有功績，人稱“打黑公安局長”。2010年，他因受賄罪被判處有期徒刑11年。在悔過書中，他說道：“我?guī)缀醪鸪朔栏姆谰€，黨性扭曲，人格扭曲，以及法制觀扭曲。”要防止“權(quán)力懸浮”，就要建立權(quán)力防線，這條防線應(yīng)當(dāng)由個人良知、法治政府和公眾監(jiān)督所構(gòu)成。

同樣是公安局長，孫湘隆就被稱作“郴州官場的良心”。2006年，郴州發(fā)生官場大地震，包括市委書記李大倫、紀委書記曾錦春在內(nèi)的100多位官員被捕，孫湘隆曾在他們手下?lián)问泄簿珠L。據(jù)媒體報道，孫湘隆在郴州市公安局長任上由于多次抗擊李大倫、曾錦春的腐敗行為而遭打壓，2003年遞交辭職報告，被調(diào)至省公安廳擔(dān)任助理巡視員，后任公安廳刑警總隊總隊長及省公安廳刑事偵查局局長。郴州官場大地震后，孫湘隆參與了有關(guān)案件的查處。

那么良心是什么呢？馬丁·路德·金說過：“為了權(quán)力而攫取權(quán)力，對此我毫無興趣；我感興趣的是那些與道德、正當(dāng)和善站在一起的權(quán)力。”道德、正當(dāng)和善，這些正是良心層面上阻止“權(quán)力懸浮”的力量。

但良心只有自律的力量，還遠遠不夠。原湖南省紀委書記楊敏之點評孫湘隆的作為時說，“如果僅僅靠個人的覺悟來防止腐敗、抵御腐敗，那肯定是不行的。舊的體制上的障礙才是問題癥結(jié)所在。”

孫湘隆在郴州的困境指出了問題的癥結(jié)，他說：“作為公安局長，會看到很多他們（李大倫、曾錦春）濫用權(quán)力、貪污腐化的情報，但是郴州的網(wǎng)太密了，我的職權(quán)有限，我不是監(jiān)察，不是紀委，我無能為力啊。”

公安局長的權(quán)力場只是更大的政治權(quán)力場的一塊拼圖而已。如果其它權(quán)力不受限制，沒有在權(quán)力的法治版圖上劃分清楚，公安局長們也可能迷失在權(quán)力亂局之中。不然，也就不會出現(xiàn)舉報官員、征地拆遷、批評政府等事件中的濫用警力、激化干群矛盾的現(xiàn)象。

近年來，地方政府紛紛發(fā)布各職位和部門的“權(quán)力清單”和“權(quán)力運行流程圖”，劃定權(quán)力邊界。此舉無疑是一個進步，原本停留在法律法規(guī)紙面上的職權(quán)細化成清單列表和流程圖，便利公眾進行監(jiān)督。

2010年12月份，福建省漳州市南靖縣公安局公開了一份長達176頁的“權(quán)力清單”，以及68份“權(quán)力運行流程圖”。值得注意的是，公安局的權(quán)力根據(jù)監(jiān)管層級被劃分成了“一般行政權(quán)力”和“重要行政權(quán)力”兩類。其中，由公安局長負責(zé)的“重大預(yù)算開支”被列為應(yīng)當(dāng)重點監(jiān)管的權(quán)力，劃分的理由是“干部職工關(guān)注度高，敏感度高，濫用職權(quán)負面影響大，涉及財政資金使用，存在風(fēng)險，可能產(chǎn)生違紀違法行為、發(fā)生嚴重失職瀆職，是屬于需要公開、接受監(jiān)督的重要行政權(quán)力”。

從擬定“權(quán)力清單”到公安局信息公開，這是公安局權(quán)力向法治軌道和公眾監(jiān)督走出的一步，但距離馴服懸浮的權(quán)力還有很長一段路要走。

公安局長們在正義與邪惡邊緣上演的悲喜劇值得所有掌權(quán)者深思，因為扭曲的權(quán)力場上，沒有人是幸存者。