論我國環境政策有效執行的障礙及對策分析

周 爽

摘要：我國環境保護政策并不缺乏，但卻長期不能被有效執行。這主要是因為我國當前政府的績效評估體制不科學、環保部門的建設不完善、多元的政策參與主體和有效的政策激勵機制缺乏。文章將從這些方面分析我國環境政策有效執行的障礙，并針對這些問題提出相應的解決對策。

關鍵詞：環境政策;政策執行;績效評估;環保部門;政策激勵;公眾參與

環境保護政策作為公共政策的一個重要方面，其執行的有效性關系到社會可持續發展及政府信譽和形象。近年來，國家出臺大量環境保護法和相關配套措施，但政策執行的效果與政策制定的目標依然相差甚遠。因此，探析我國環境政策有效執行的障礙與對策是十分必要的。

一、我國環境政策執行中出現的問題及原因分析：

我國環境政策執行中出現的問題主要包括以下幾方面：

（一）環境立法存在的弊端

1.環境法缺乏具體可操作性。

我國環境法有些規定過于原則和粗略，可操作性不強。例如《環境保護法》第29條規定，“對造成環境嚴重污染的企事業單位，限期治理”，但對于何謂“造成環境嚴重污染”卻沒有做出進一步的規定，實踐中難以把握。

2.對環境污染行為的處罰過輕，導致企業守法成本高。

我國環境保護的有關法律規定對環境污染的罰款數額太低，往往與企業造成的污染不成正比。處罰的收費標準規定僅僅略高于治理污染設施的運轉費。加之隨著物價、原材料價格的上漲，而處罰額度規定并未改變，導致多數企業守法成本過高，出現了企業寧愿繳排污費而不愿開動治污設施的畸形現象。

3.環境立法的指導思想依然停留在“污染—治理”上。

我國傳統的“污染—治理”的環保立法觀念遠未達到市場經濟體制和粗放型增長方式的層面上，達到優化產業結構，發展循環經濟，可持續發展的高度。在這種立法的指導思想下，環境法律法規之間缺乏協調性，環境經濟法律制度立法薄弱，環境法律整體功能的發揮受到制約。

（二）當前的績效評估系統不科學

從現今我國公共部門的績效評估來看，這在我國是個還是個新興領域，尚處于起步階段。又由于我國以經濟建設為中心的基本路線和解決社會主要矛盾的迫切需求，導致我國當前公共部門的績效評估以GDP的增長為導向，忽視環境保護等其它方面的因素。作為理性“經濟人”的地方政府為取得政治上的晉升，在現有的績效評估體系下必然把GDP作為硬指標，環境保護作為軟指標，甚至出臺地方保護政策阻撓環境執法，與污染企業聯合起來應付上級檢查。如此以來環境政策便無法有效執行。

（三）環境保護部門的組織機構存在問題，在實際執行中“徒有虛名”。

我國基層環保部門缺位的現象十分嚴重，三分之一的縣無環保局，即使有環保部門的地方，環境保護部門的建設也存在一些問題。

1.缺乏獨立性和自主活動能力。

理論上環境保護部門肩負著環境政策執行和監督的的責任，受上級環境保護部門的領導。但事實上，基層的環境保護部門的人、財、物均有當地人民政府管轄，沒有獨立發展所具備的基本條件，受地方保護主義的干擾十分嚴重，依附性強而自主活動的能力較差。

2.權責不統一，事實上的責大于權。

環境保護部門既要對工業企業進行監察，對本行政區域內生態環境和農村環境進行監察，還承擔著每年多起污染事故與糾紛調查處理事故的重任，可謂責任重大。但與此相矛盾的是環境保護部門并沒有被賦予與責任相當的權力，造成事實上的責大于權。環境保護部門在監督制造污染的企業時，既無權吊銷其營業執照，也無權查封和扣押其生產設備、產品，更無權斷水、斷電。

3.資金、人才及相應的基礎設施建設的配備不到位。

資金方面，不少地方財政由于經費緊張，對排污費的使用往往是只進不出，或進去容易出來難；人員方面，許多環保執行人員并沒有較強的環保政策認知和執行能力，加之高等教育對相關專業人才的培養不足以及人員編制等方面的問題，造成環保部門人才缺乏；基礎設施建設方面亦是如此，許多縣級執法機構沒有執法車輛和取證設備，監控手段受到限制。

（四）環境政策執行主體缺乏多元性

我國環境政策的執行主體單一，缺乏公眾參與。發揮環境政策執行主體的多元性，擴大環境政策的公眾參與可以給排污者施加一定的壓力。同時，公民和環境非政府組織的參與活動會通過示范和學習效應，影響到更多的人參與到環境保護事業中來。許多發達國家對多元政策主體的作用發揮得比較好，但在中國的現狀并不樂觀。這首先表現在目前我國的環境政策執行主體仍然是政府，與第三部門等主體的合作不夠；其次是公眾意見得不到合理重視和合理聽?。辉俅?，政府與新聞媒體大多成對立立場，有些地方政府為了避免曝光而千方百計的阻止媒體獲取資料及現場報道。

（五）缺乏有效的政策激勵機制

一方面中央政府不能有效激勵地方政府充分執行環境政策；另一方面地方政府不能有效激勵企業投資環境保護。對于地方政府來說，環境政策的執行見效慢而耗費大，在當前以經濟建設為中心的背景下，中央政府往往對地方經濟的發展更為重視而忽視環境保護，地方政府著力環境保護缺乏動力；對于企業來說，環境是公共物品，是可以“搭便車”的，并且投資環境治理的設備需要很大的成本，作為市場經濟的主體在沒有足夠的政策激勵的條件下是不愿去做的。

二、對有效執行環境政策的對策探討：

針對上述環境政策執行中出現的問題，應注意完善以下幾個方面：

（一）健全完善環境保護政策

1.制定具體化、可操作性強的環境保護法。

制定可操作性強的環境法律法規。對于其中涉及操作的一些概念、范圍、術語作出必要的解釋和限制性規定，減小如排污許可證制度等的適用范圍的彈性，嚴格界定污染排放標準、把管理和監督制度作為法律明文規定而非配套措施頒布，避免地方政府執行中的政策變通。

2.適當加強對環境污染行為的處罰。

加大對環境污染的處罰規定，對環境違法企業一律按照法律規定罰款額度的高限嚴厲處罰，同時對企業加倍征收排污費；如果企業治污設施不達標或不運行，就執行“按日計罰”的處罰機制。偷排了多少天就罰多少天的錢。不能像環保部門只能對違法企業一段時期內的同一違法行為處罰一次。

3.轉變環境立法的指導思想 。

我國的環境立法的指導思想不能再以“污染——防治”為主，筆者認為要改善環境污染狀況，實現可持續發展就應當轉變為“積極預防”為主的指導思想，從單純的保護和改善生活環境和生態環境，轉變為以人為中心的自然—社會—經濟復合系統的協調發展基礎上循環經濟活動模式。

（二）完善當前的績效評估機制

1.改革當前以經濟GDP為主的政績評價機制。

引入綠色GDP概念，將一系列環保指標納入干部政績考核體系。例如公眾對環境質量的評價、空氣和飲用水質量的變化、森林覆蓋增長率等，并建立完善的信息系統，進行及時的信息收集和分析，以便在衡量經濟發展的時候能夠計算環境和生態成本，反映發展的真實水平。

2.實行環境責任追究制。

將環境政策執行年終考核與執法成果結合并予以公示，將執法區域落實到具體負責人也予以公示，建立完善領導干部的綠色境成本從經濟增長的數值中扣除。實行主要領導干部離任環境保護審計制度。

3.引入綠色績效評估體制中的公民參與機制。

在政府的環境治理方面，由公民協助和監督政府機構對他們的開支、行動和承諾負責。以“人民滿意不滿意，人民答應不答應，人民贊成不贊成”作為最高準則。由公民選擇、界定應評估的對象，使績效評估得到公民的理解和支持。

（三）加強環境保護部門的建設

1.增強地方環境保護部門執法活動的獨立性。

改變以塊領導模式，形成地方各級環保部門以條領導為主，成為直屬國家的能獨立行使環境監督權的行政執法監督機構，獨立依法行使職權。筆者認為環境執法中所需的經費可考慮由中央直接撥款，財權由中央掌握，從而改變其對地方政府的依附，但與此同時實行責任追究制保證經費“落到實處”。

2.賦予環境保護部門必要的行政強制手段，加大環境保護部門環境政策的執法力度。

對目前的環保法律、法規加以修改，擴大環境保護行政執法的權限，增強環境保護行政執法的強制手段，賦予其一定的強制執行權。如查封、扣押、沒收，落實對違法排污企業“停產整頓”和出現嚴重違法行為的地方政府“停批停建項目”權等。做到權力和責任相統一。

（四）建立環境政策執行上的合作網絡關系

1.拓寬公民參與途徑，發揮非政府組織的作用。

在擴展公民的環境政策參與方面可考慮構建環境政策執行的聽證制度、電視電話會議和電子行政等制度，充分保障公民意愿的表達。細化并公示確定公眾范圍的規則及確定的公眾范圍，做出不干涉書面承諾，確保公眾意見的真實性；加強環境政策宣傳，提高公民對環境保護重要性及環境政策的認知，并鼓勵公民對制造污染的企業予以舉報，對政府的環境政策執行情況予以監督。另外，還應充分重視發揮環境非政府組織的作用。

2.化敵為友，改變政府與新聞媒體的對立狀態。

新聞媒體不僅可以幫助監督政府的環境政策執行情況，還可以幫助政府宣傳環境政策，增強公民的環保意識.政府應正確看待新聞媒體的角色和作用，化敵為友建立互相配合、有效監督的新型關系。加強對媒體環保宣傳的激勵，如可考慮對宣傳環境政策有力和揭發環境污染企業有功的媒體給予資金上的支持；另外，還可運用評選十大環保新聞等激勵手段，通過給予相應的表彰，提高媒體的知名度，引導媒體開展環境保護宣傳工作。

（五）建立政策激勵機制

1.中央政府對地方政府環境保護的政策激勵。

首先，對因環境保護作出的犧牲予以補償，比如如地方政府確實是因堅決執行環境政策而導致財政收入相對較低的，中央政府不應對其施加壓力，相反還應對其保護環境過程中的人力、財力等予以補償鼓勵其大力創新發展循環經濟，實現可持續發展；其次，對較好執行環境政策的地方政府給予公開表彰。

2.地方政府對企業環境保護的政策激勵。

首先，利用稅收杠桿的調節，對積極投資環境治理的企業給予稅收優惠的政策；其次，增加環境保護在企業評優評先中的比重。對環保工作出色、綜合利用廢棄物進行生產的企業進行獎勵；對環保工作較差、沒有達到環保既定目標的單位進行嚴厲懲罰；對污染環境的企業在評優評先中實行一票否決制。

參考文獻：

[1]王金南等.中國環境政策改革與創新[M].中國環境科學出版社，2008.

（作者簡介：周爽（1988.6-）, 女, 湖北人, 碩士在讀, 華中師范大學, 研究方向：行政管理 二級學科：地方政府學。）