行政救濟視角下信訪潮產(chǎn)生的原因及其對策分析

吳 娜

摘要：近年來，我國民眾在解決矛盾糾紛時往往會選擇信訪而非行政復(fù)議和行政訴訟，信訪量逐年上升呈現(xiàn)“信訪潮”。文章從社會、司法、國家、民眾四個方面分析了信訪潮產(chǎn)生的原因，提出解決信訪問題并不是弱化、強化這樣的程度問題，而是應(yīng)該把信訪納入法治化的軌道。

關(guān)鍵詞：行政救濟；信訪潮；行政復(fù)議；行政訴訟

信訪是一種具有濃厚中國特色的糾紛解決途徑，信訪制度作為一種補充性的行政救濟制度與新中國共存了半個多世紀，隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用的信訪制度目前存在著許多的問題，信訪潮的產(chǎn)生就是明證。本文就對信訪潮產(chǎn)生的原因和完善我國的行政救濟制度進行探討。

一、信訪的歷史淵源和現(xiàn)狀

（一）信訪的歷史淵源

我國信訪由來己久，據(jù)考證，古代最早出現(xiàn)的類似信訪的活動可追溯至原始氏族公社末期的堯舜時代，在堯舜時代主要設(shè)立“誹謗之木”與“敢諫之鼓”，并且設(shè)有“納言”一職，這是信訪問題最早雛形，此后在歷史發(fā)展的過程中信訪活動逐步形成為一種制度。例如：西周時期周王設(shè)立“路鼓”和“肺石”制度；秦漢時期的“公車司馬”與“詣闕上書”；魏晉時期的“登聞鼓”與“華表木”；明清時期的“叩閽”和“上控”。

這些制度在反映民意、受理冤獄、監(jiān)督司法等方面發(fā)揮了重要作用，有助于緩和階級矛盾、維護社會秩序。

（二）信訪的現(xiàn)狀

我國真正意義上確立信訪制度是在二十世紀五十年代，一直延續(xù)至今。根據(jù)學者的研究，它大致可以分為三個階段：一是1951年至1979年的大眾動員型階段，二是1979年到1982年的撥亂反正型階段，三是1982年至今的階段。信訪在建國初期的大眾動員階段以及文革后的撥亂反正階段都發(fā)揮著不可取代的積極作用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會管理的復(fù)雜化，信訪制度也發(fā)生了本質(zhì)的變化。自2000年以來，信訪數(shù)量一路高漲，信訪內(nèi)容發(fā)生了變化，絕大多數(shù)的信訪案件涉及土地糾紛、職工下崗、民工討薪等，這些成為了信訪案件中的重難點，也是信訪案件上升的主要領(lǐng)域。

二、信訪潮產(chǎn)生的原因分析

根據(jù)《中國法律年鑒》的資料顯示，每年的信訪有400萬至600萬件并由持續(xù)上升的態(tài)勢，相比之下行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量非常的少，每年約10萬件，在信訪和行政復(fù)議、行政訴訟之間，民眾做出了明顯的取舍。信訪潮產(chǎn)生的原因有以下幾個方面：

（一）社會：組織形式轉(zhuǎn)變，利益糾紛增多

80年代中葉以前信訪生存的社會條件是單位社會，一個單位就是一個社會，由于單位領(lǐng)導(dǎo)掌握著經(jīng)濟與政治的大權(quán)，人們的利益主要來自權(quán)力的分配人們產(chǎn)生糾紛的概率不高，且大量的糾紛在單位內(nèi)就消化了。

80年代中葉以后，單位的衰落導(dǎo)致單位為中心的社會逐步解體，與此相應(yīng)的是以契約為中心的社會的發(fā)生與發(fā)展。單位社會向契約社會的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生兩個重要的社會后果：一是人們的關(guān)系類型發(fā)生了根本的改變，在單位社會里，人際關(guān)系的主要類型是權(quán)力服從關(guān)系，而在契約社會中人們是平權(quán)的關(guān)系；二是產(chǎn)生大量的糾紛，在權(quán)力服從型的關(guān)系中，許多矛盾被權(quán)力所掩，因此外化出來的糾紛很少，而在平權(quán)關(guān)系的契約社會里，雙方發(fā)生糾紛的概率很大且不易解決。

糾紛的增多并不必然導(dǎo)致信訪，但是在法制不健全的情況下，民眾被迫走上信訪之路。

（二）司法：信訪門檻較低，司法權(quán)威消解

1982年憲法第四十一條規(guī)定：任何公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申述、控告或者是檢舉的權(quán)利。信訪權(quán)只是一個通俗的說法，它在憲法第四十一條中表現(xiàn)為所提到的批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)。困擾行政復(fù)議制度主要有三方面問題：一是行政復(fù)議都是各級政府內(nèi)部的法制部門負責辦理，缺乏獨立性；二是程序不公開，缺少諸如法院公開開庭、提供證據(jù)、辯論等一整套程序，甚至一般的聽證程序也罕有；三是行政復(fù)議雖然比行政訴訟范圍廣，但仍然受到很多限制。行政訴訟也存在著法律上的障礙，《行政訴訟法》明確將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、國家行為、終局行政行為，如行政法規(guī)、規(guī)章等排除在復(fù)議、訴訟范圍之外，享受著特殊的“司法豁免權(quán)”，這是被政府侵權(quán)的公民和法人告狀無門不得不尋求信訪的重要原因。

然而信訪的特點：范圍非常廣、形式多樣、程序不夠規(guī)范、信訪人沒有資格條件的限制，在一定程度上成為了信訪的優(yōu)勢。典型的例子就是“涉訴信訪”，政府在這類的案件中起著超級法院的作用，成為了解決糾紛的核心，極端的就成為了最終的糾紛解決機構(gòu)。既然非司法救濟可以動搖司法救濟的權(quán)威性，那么這種情況的存在只會鼓勵更多得人走上信訪的道路。

（三）國家：強化信訪權(quán)威，“引導(dǎo)”民眾信訪

近幾年來，對于信訪改革有著取消說、弱化說、強化說等，國家在《信訪條例》等官方權(quán)威文件中表現(xiàn)為強化信訪的傾向和做法，主要表現(xiàn)在三個方面：

其一，在機構(gòu)設(shè)置上面，從中央到地方，各級黨委，人大，政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機構(gòu)，而且他們之間也沒有嚴格意義上的隸屬關(guān)系，在此基礎(chǔ)上實行層層轉(zhuǎn)辦無疑只會帶來更多的糾紛。這里要強調(diào)的一點就是有的地方法院成立了專門的信訪機構(gòu)，而主導(dǎo)這些機構(gòu)的大都是法院的行政領(lǐng)導(dǎo)，這樣信訪人帶來的政治壓力就會由院長轉(zhuǎn)嫁到經(jīng)審法官的身上，影響司法公正，消解了法律的權(quán)威性。

其二，在信訪部門的權(quán)利配置上，比較1995年與2005年頒布的信訪條例，2005年的信訪條例第六條明確規(guī)定“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)督促檢查信訪事項的處理；研究分析信訪情況，開展調(diào)查情況，及時像本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議”。

從國務(wù)院頒布的新的《信訪條例》中可以看出信訪機構(gòu)增加了督辦權(quán)和建議權(quán)，信訪機構(gòu)的權(quán)力得到了強化，信訪的實權(quán)化把社會的中所出現(xiàn)的問題引向上訪，直接導(dǎo)致“信訪潮”的出現(xiàn)。

其三，信訪責任追究制度，新的《信訪條例》改變了以往“分級負責，歸口辦理”信訪工作原則，修改為“屬地管理、分級負責”，強調(diào)了信訪事項屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級政府在處理跨地信訪和越級信訪時的主導(dǎo)作用，并添加“各級人民政府應(yīng)當將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系”。

不可否認，新的《信訪條例》的初衷是為了減小越級上訪、進京上訪的壓力，把信訪的問題解決在“源頭”，而地方政府面對來自上級的壓力為了控制信訪量，有的采取截訪、拘留、勞教、送精神病院等強硬手段，而這些非法的強硬手段也正是民眾繼續(xù)上訪、重復(fù)上訪的問題所在。

（四）民眾：人治傳統(tǒng)作祟，信“訪”而不信“法”

2004年《南方周末》的報道顯示，信訪案件的解決率僅為千分之二，但是民眾仍然熱衷信訪救濟，這種熱衷并非是理智的。耶魯法學院的丹·卡漢和哈佛法學院的卡斯·桑斯坦提出當面對問題時，人們更容易偏向那些讓他們在潛意識里覺得“易于接受”或是符合他們文化習慣的解決辦法。這種“文化性”的“適感”不僅可以促使人們在明知道某條途徑效率較低的情況下依然選擇它，也可以在更深層次上影響人們的判斷力，使得他們從根本上認為那些更“易于接受”的方法是更有效的。

新中國成立之初和文革動蕩后，信訪制度在解決參政議政、社會矛盾起到了非常重要的作用，加上我國司法環(huán)境、官本位、人治讓民眾更易于接受非規(guī)范性、沖突性較低、可以調(diào)解的信訪。

三、完善我國行政救濟制度的對策建議

“有權(quán)利必有救濟”，當公民的合法權(quán)益受到行政權(quán)利的侵害后，法律應(yīng)當賦予公民尋求和獲得救濟的渠道。在信訪大行其道的當下，作為補充性的行政救濟制度應(yīng)該予以保留，并不是弱化、強化這樣的程度問題，而是把它納入法治化的軌道。

（一）加強立法，樹立司法的最終權(quán)威

我國目前的信訪幾乎都與司法救濟的缺陷有關(guān)：一是相當?shù)男旁L是法院不受理、當事人投訴無門才走上信訪之路的，這是司法不作為或司法無權(quán)作為所引發(fā)的上訪；二是信訪中涉法上訪占了相當?shù)谋戎兀瑩?jù)統(tǒng)計有的地方竟占到95％，這是司法救濟不暢、不充分所引發(fā)的上訪。因此，當前首要的任務(wù)要改革司法制度，給予更多、更徹底的司法救濟，將當事人引向法院這一解決糾紛的正規(guī)渠道。

（二）完善行政復(fù)議和行政訴訟制度

目前我國《行政訴訟法》把抽象行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外，但是抽象行政行為也可能侵害行政相對人的合法權(quán)益，因此，抽象行政行為也應(yīng)當納入行政訴訟的受案范圍。其次，在行政復(fù)議方面，擴大行政復(fù)議的范圍，行政機關(guān)處理工作人員的內(nèi)部行政行為也應(yīng)當允許通過行政復(fù)議的途徑予以解決。改變行政復(fù)議的審查方式。改變目前書面審查的方式，應(yīng)當公開進行，但是涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外。

（三）信訪案件進行合理分流

2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》指出：“對可以通過復(fù)議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，行政機關(guān)應(yīng)當告知信訪人、舉報人申請復(fù)議、 提起訴訟的權(quán)利，積極引導(dǎo)當事人通過法律途徑解決。”這一綱領(lǐng)性的文件表明了行政復(fù)議、行政訴訟作為“法定途徑”在救濟渠道選擇上的優(yōu)先性，也明確了行政機關(guān)及其工作人員尤其是信訪機構(gòu)將某些信訪事項“分流”到行政復(fù)議、行政訴訟渠道的義務(wù)。2005年的《信訪條例》第14、21條貫徹了綱要的精神，要求信訪工作機構(gòu)對于屬于已經(jīng)或依法應(yīng)當通過行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪事項不予受理并同時告知信訪人行政復(fù)議等法定途徑。這些規(guī)定明確了信訪工作機構(gòu)確定了如果信訪人已經(jīng)通過行政復(fù)議、行政訴訟渠道解決行政爭議，為了避免在行政系統(tǒng)內(nèi)部或者是與法院產(chǎn)生不同的處理結(jié)果，信訪工作機構(gòu)對這種信訪事項應(yīng)當不予受理，對于信訪人應(yīng)當通過行政復(fù)議、行政訴訟解決行政爭議，信訪工作機構(gòu)也應(yīng)當不予受理并告知信訪人行政復(fù)議、行政訴訟的途徑。只有這樣信訪案件才能進行合理分流，遏制信訪洪流。

現(xiàn)代信訪是具有中國特色的行政救濟制度，它設(shè)計的初衷是作為“民情上達”的工具，在我們的現(xiàn)實生活中扮演著重要的角色，但是在信訪大行其道的當下最重要的是把它納入法治化的軌道。

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（作者簡介：吳娜（1987.12-）, 女, 湖北省武漢市人, 碩士在讀, 華中師范大學 管理學院, 研究方向：電子政務(wù)與政府信息化。）