我國農村義務教育均衡發展的現狀與完善路徑

張爾桂

教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。深入推進義務教育均衡發展，著力提升農村學校和薄弱學校辦學水平，全面提高義務教育質量，努力實現所有適齡兒童少年“上好學”，保證人的起點公平，對于解決義務教育深層次矛盾、推動教育事業科學發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、推進義務教育均衡發展存在的問題

改革開放以來，我國政府采取措施，義務教育事業發展取得了巨大成就。1986年實施的義務教育法提出我國實行九年義務教育制度。2006年至2008年，我國分步驟在全國范圍內實現了免費的義務教育，將義務教育經費全面納入國家財政保障范圍，2011年所有省（區、市）通過了國家“普九”驗收，我國用25年全面普及了城鄉免費義務教育，從根本上解決了適齡兒童少年“有學上”的問題，為提高全體國民素質奠定了堅實基礎。但是，區域之間、城鄉之間、學校之間辦學水平和教育質量還存在明顯差距，特別是城鄉教育資源配置不均衡的現象仍然存在，人民群眾不斷增長的高質量教育需求與供給不足的矛盾依然突出，義務教育尚處于低水平均衡階段。以安徽為例，盡管已經全面實現了免費義務教育基本解決了“上學難、上學貴”問題，但由于受經濟發展水平的影響，解決地區之間、城鄉之間和擇校之間的差距，實現真正的均衡，還有很長的道路要走。

首先，全省義務教育經費不僅總量低，而且地區差距大。安徽作為中部經濟欠發達省份，教育經費尤其是義務教育經費短缺問題更為突出，義務教育階段生均教育經費、生均公用經費、生均校舍面積、生均儀器設備等多項指標連續多年曾居于全國倒數位次 （見下表）。在整體水平不高的情況下，地區之間、城鄉之間的差異性又較大，2007年，全省城鄉初中生均預算內教育經費最高和最低地區之差為2000元；城鄉小學生均教育經費最高和最低之差為1000元和2000元。皖北地區明顯落后于皖南地區，在一定程度上表明教育水平與經濟發展水平成正相關關系。

表1 2000-2002年全國和安徽省基礎教育部分生均教育經費占有情況（元）

其次，由于城鄉二元結構的存在，農村中小學在師資配置以及校舍、儀器、場地等方面的不均衡，造成了義務教育資源不公。特別是師資配置的不均衡，造成城鄉義務教育差距的日益擴大。中國教育問題的焦點在農村，農村教育問題的焦點在教師，教師是教育質量的關鍵。從安徽省情況來看，農村中小學教師資源配置不理想，發展局面不容樂觀。目前我省農村中小學教師隊伍主要由以下四類人員構成：一是中專師范畢業但年紀較大有一定教齡的，二是民師轉正的，三是近年大中專院校的畢業生，四是臨時代課人員。總體上看，農村中小學教師隊伍數量不足、結構老化、隊伍不穩、整體水平不高。

再次，由于地方教育主管部門執行力的缺失，造成城區學校之間擇校風愈演愈烈，“重點學校”集中了大量的好師資和好生源，導致普通學校生源萎縮，同一學校內“重點班”的問題也產生了相類似的后果。這種“重點校”和“重點班”現象已經成為目前矛盾最多、影響最壞、治理難度最大的教育不公問題。

最后，社會轉型帶來縣鎮教育資源短缺，由于各地城市化進程的加快，大量農村學生向縣鎮轉移，形成了農村地區校舍過剩，而縣鎮生源爆滿的現象。現階段，縣鎮中小學教育問題與農村中小學一樣，需要得到教育部門的關注。

從現在到2020年，是安徽省推進義務教育均衡發展的關鍵時期。根據《安徽省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020年）》的要求，在前期工作的基礎上，通過堅持不懈的努力，屆時全省義務教育普及水平和質量將明顯提高，義務教育學校辦學條件基本達到規定標準，大班額比例顯著下降，教育教學達到國家課程方案和課程標準規定的要求。職責明晰、統籌有力的義務教育管理體制和經費投入機制進一步健全，義務教育資源均衡配置的體制機制基本建立。到2020年，我們將形成完備的教育資源均衡配置的體制機制，義務教育學校布局穩定、合理，校際、城鄉、地區之間辦學條件、教師配置、管理水平、教育質量等基本均衡，義務教育城鄉一體化發展格局基本形成，形成覆蓋城鄉、供給均等的義務教育公共服務體系。九年義務教育鞏固率達到98%，殘疾兒童少年義務教育入學率達到90%以上。105個縣（市、區）基本實現縣域內義務教育均衡發展，全省基本實現地區間義務教育均衡發展，基本實現義務教育現代化。

二、農村義務教育非均衡發展的原因分析

（一）城鄉經濟社會發展的不均衡。經濟是教育發展的基礎，教育的發展要靠投入，教育投入需要經濟支持。因此可以從城鄉居民收入狀況很直觀的判斷出城鄉義務教育的巨大差距。2011年我國城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比為3.13：1，絕對差距達到14833元，城鄉收入差距明顯。我國經濟的支柱產業是工商業，而工業和商業都集中在城市地區，造成以農業為主導產業的鄉鎮財政無法和城市相比。我國教育政策中忽視了城鄉差距，以城市社會和居民作為出發點的“城市為中心”的政策取向，帶來了城鄉之間接受教育機會的不公平和教育質量的不均衡，城鄉之間的差距越拉越大。而城鄉經濟發展不平衡對教育產生的最大影響就是導致了教育資源配置的不均衡，尤其是直接與農村教育事業發展密切相關的財力資源——教育經費的分布在城鄉之間極為不平衡。

（二）差異發展政策的影響和教育體制改革滯后。長期以來，我國義務教育管理體制一直存在 “地方負責、分級管理”的原則。在縣及縣以下的具體實行“三級辦學(縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學)，兩級管理”，實際上由鄉鎮政府承擔了發展農村義務教育的主要責任。隨著農村義務教育規模不斷擴大，義務教育投入的增長已使鄉鎮財政無力承受。隨著稅費改革的進行，農村教育附加費取消，使本來就捉襟見肘的農村義務教育投入經費缺口增大，農村義務教育管理體制改革已勢在必行。財政體制改革后，縣級政府財政收入不足，難以有效解決教育經費問題。2005年以后我國農村義務教育全面納入公共財政保障范圍內，這一措施是對“以縣為主”管理體制的完善，提出了各級政府分擔的比例，并要求省級政府增加轉移支付力度，保障中小學教師工資經費。自2006年起，我國義務教育階段實行全部免費，義務教育由中央、省、市專項補助，公用經費、危房改造等支出由各級政府分項目按比例分擔，在很大程度上促進了農村義務教育的發展。現階段出現的一系列問題，包括公用經費標準低，不足以彌補農村教育費附加減收而造成的經費缺口；部分財政困難的地區，教師地方性補貼和社會保障政策不能全部落實，教師的工作積極性受到影響；農村中小學危房改造資金依然短缺，農村教育“普九”債務難以化解等，而加快教育體制改革將是解決這一系列問題的必要手段。

（三）農村學生家長對子女的教育重視程度低。由于農村地區長久以來經濟發展的落后，很多家長受教育水平低、觀念落后、價值取向錯位，加上農村家庭經濟困難，導致很多家長不重視兒女教育。長此以往，形成惡性循環，一方面，貧困地區的人們在日復一日的工作中更多依靠的是體力和經驗，很少需要科學技術，勞動力是創造價值的保證，父母會選擇讓子女早日勞動持家，而不愿子女受教育；另一方面，又因為文化知識的貧乏產生的實惠觀，使家長不能全面認識到教育對人、對整個社會生活的深遠的、長期的影響。另外，在某些農村地區，重男輕女的思想普遍，女孩的受教育權利得不到保障。

（四）傳統文化價值觀念的影響。受中國傳統文化的影響，我國現代教育提倡受教育者的廣泛性和平等性以及教育的終身性。孔子在《論語·衛靈公》中提出的“有教無類”的思想，教育對象上，不分貴族平民，打破了“禮不下庶人”的等級制度，順應了歷史發展的潮流。中國傳統教育在于格物致知,修身養性，達到治國平天下的目的。然而，傳統文化中的“學而優則仕”思想嚴重歪曲了現代社會的人才觀,不利于當今社會多元人才結構的培養和教育公平的推進。

三、促進農村義務教育均衡發展的路徑

我國社會長期存在的“二元社會結構”是造成城鄉經濟發展和教育發展不均衡的重要制度背景，這種體制導致城鄉學生在教育資源的分配上嚴重不公平。由于農村經濟發展緩慢，不能為其教育提供有力支持，加上當前教育體制改革的滯后，導致城鄉教育發展差距進一步拉大。在這種發展背景下，要解決農村地區義務教育的均衡發展問題，必須從農村地區發展的薄弱環節著手，加快農村體制和機制建設，不斷改革創新，制定出一系列促進農村教育發展的對策。

（一）大力發展農村經濟，縮小區域、城鄉經濟社會發展的差異。農村教育是農村經濟社會發展的子系統之一，經濟水平的提高必將帶來農村教育水平的提高。隨著市場經濟體制的建立與完善，尤其是社會主義新農村建設戰略的實施，城鄉二元分割局面逐漸打破，但在現實中消除城鄉差距、改變城鄉二元現象將是一個長期的過程。實現農村經濟增長需要在組織建設和發展集體經濟方面作努力。目前，農村地區不少基層組織建設薄弱，干部素質偏低，工作能力不強，難以帶領農民奔小康，另外，集體經濟發展薄弱，聯產承包責任制的一個很大的缺陷就是促使集體經濟發展產生空白，阻礙了農村經濟持續發展。因此，必須大力加強農村經濟的發展，為義務教育水平的提高創造良好的經濟基礎。

（二）強化政府責任，構建投入保障機制。從義務教育的產品屬性和辦學主體來看，政府是承擔農村義務教育均衡發展的關鍵所在。要落實政府責任，進一步深化義務教育經費保障機制改革，構建和完善農村義務教育分項目、按比例分擔教育經費的保障機制。統籌考慮城鄉經濟社會發展狀況和人民群眾的教育需求，以促進公平和提高質量為導向，加大投入力度，完善保障內容，提高保障水平。中央財政加大對中西部地區的義務教育投入。省級政府要加強統籌，加大對農村地區、貧困地區以及薄弱環節和重點領域的支持力度。要統籌各級財力，完善農村義務教育經費的分擔機制。一是要完善學校公用經費保障機制，做到堅持以省地市為主，保證資金運轉，減輕縣級政府的財政支出壓力，充分保證縣的積極性；二是要加快建立學校建設資金保障機制，做到堅持以縣為主，保證教育發展，充分調動所轄鄉鎮開展教育積極性；三是要重構教師工資保障機制，做到堅持以中央為主，保證教師有統一標準，由省地市財政進行補貼。

（三）推進標準化建設，合理配置城鄉教育資源。黨的十七屆五中全會提出，要“促進教育公平，合理配置公共教育資源，重點面向農村、邊遠貧困、民族地區傾斜，加快縮小教育差距”。促進農村地區義務教育的均衡發展，必須加大對農村地區學校標準化建設力度，合理配置教育資源，逐步縮小城鄉教育差距，實現城鄉教育均衡協調發展。一要根據地區經濟、社會發展現狀及生源變化情況進行科學規劃，合理調整教育布局。教育的布局及調整，不僅要考慮到現狀，還要有超前意識，著眼于未來，遵循基礎教育均衡化的原則進行。二要推進農村地區義務教育學校標準化建設，國家應出臺城鄉一體的辦學標準以法律的形式將標準具體化，省級政府要依據國家普通中小學校建設標準和本省 （區、市）標準，為農村中小學配齊圖書、教學實驗儀器設備、音體美等器材，著力改善農村義務教育學校學生宿舍、食堂等生活設施。三要實施農村薄弱學校改造計劃，支持薄弱學校配置常規教學用具，進行校舍改造。四是推動優質教育資源覆蓋面，發揮優質學校的輻射帶動作用，鼓勵建立學校聯盟，探索集團化辦學，實行對口幫扶。此外，要加強對改造項目的監督檢查，確保政策目標的實現和教育資源的有效利用。

（四）加強信息化建設，創新資源共享機制。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020年）》指出，信息化對教育發展具有革命性影響，必須要引起高度重視。一要加強農村地區教育信息基礎設施建設，為農村學校解決寬帶接入問題，逐步為農村學校每個班級配備多媒體教學設備，縮小城鄉數字化差距。制定教育信息化基本標準，加快教育網絡升級。二要開發網絡學習課程，建立網絡圖書館和虛擬實驗室，促進城鄉區域內優質教育資源的普及和共享。三要制定學校基礎信息管理要求，加快學校管理信息化、標準化、規范化。

（五）提高教師素質，加強農村師資建設。一要提高農村教師的經濟地位，吸引優秀高校畢業生和志愿者到農村學校或薄弱學校任教。對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職稱等方面實行傾斜政策，在核準崗位結構比例時高級教師崗位向農村學校和薄弱學校傾斜。二要完善農村教師的社會保障制度，加強對醫療、養老等社會保障制度建設，切實維護農村教師社會保障權益，保證城鄉教師享有相同的社會保障條件。三要合理配置師資，逐步實行城鄉統一的中小學編制標準，并對村小學和教學點予以傾斜，規模較小的農村學校和教學點可按班師比配備教師。特別是合理配置各學科教師，配齊體育、音樂、美術等課程教師。重點為民族地區、邊疆地區、貧困地區和革命老區培養和補充緊缺教師。構建長效的農村教師培訓機制，幫助農村教師適應新課程改革的需要，努力實現教育理念、教育能力等方面的全面轉變，提高教師教學技能。鼓勵條件好的學校幫助扶持薄弱的學校，共享教師資源。

（六）探索入學招生機制，促進生源均衡。義務教育階段的入學招生要嚴格堅持按學區就近入學原則，這有助于解決“重點校”現象，對于促進義務教育均衡發展有著積極意義。由于學校布局不合理，學校教育資源配置不均衡，因此出現部分學校學區內生源不足或多余，部分學校之間的生源需要調節。加強學校標準化建設和師資建設，實施薄弱學校改造計劃，促進區域內義務教育資源配置均衡，同時要推廣重點高中招生名額分配到初中校的做法，這種做法對促進初中全面實施素質教育、遏止義務教育階段的擇校傾向、改善薄弱初中校生源質量等方面都具有重要的積極意義。

（七）建立優先補助機制，加大對農村弱勢群體的關注。從某種意義上說，教育公平和教育均衡發展就是關注和幫助弱勢群體和弱勢地區的教育發展。一要保障進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育。要堅持以流入地為主、以公辦學校為主的“兩為主”政策，將常住人口納入區域教育發展規劃，推行按照進城務工人員隨遷子女在校人數撥付教育經費，適度擴大公辦學校資源，盡力滿足進城務工人員隨遷子女在公辦學校平等接受義務教育。二要建立健全農村留守義務教育學生關愛服務體系。把關愛留守學生工作納入社會管理創新體系之中，構建學校、家庭和社會各界廣泛參與的關愛網絡，創新關愛模式。統籌協調留守學生教育管理工作，實行留守學生的普查登記制度和社會結對幫扶制度。加強對留守學生心理健康教育，建立留守學生安全保護預警與應急機制。優先滿足留守學生進入寄宿制學校的需求。三要關心扶助需要特別照顧的學生。加大省級統籌力度，落實好農村家庭經濟困難的寄宿學生生活費補助政策。實施好農村義務教育學生營養改善計劃。做好對農村孤兒的教育工作，建立政府主導，民政、教育、公安、婦聯、共青團等多部門參與的工作機制，保證農村適齡孤兒進入寄宿生活設施完善的學校就讀。要保證農村殘疾兒童少年接受義務教育。有條件的農村地區要在普通學校開辦特殊教育班或提供隨班就讀條件，接收具有接受普通教育能力的學習。

（八）建立義務教育均衡發展督導評估制度，營造良好的合力和氛圍。一是省級政府要建立推動有力、檢查到位、考核嚴格、獎懲分明、公開問責的義務教育均衡發展推進責任機制。把縣域義務教育均衡發展作為考核地方各級政府及其主要負責人的重要內容。加強對義務教育均衡發展的督導評估工作，對縣域內義務教育在教師、設備、圖書、校舍等資源配置狀況和校際在相應方面的差距進行重點評估。對地方政府在入學機會保障、投入保障、教師隊伍保障以及緩解熱點難點問題等方面進行綜合評估。將縣域公眾滿意度作為督導評估的重要內容。二要建立教育經費預算制度，加強教育經費制度化管理。要規范政府資金分配制度，將各項教育經費全部納入預算；規范學校財務管理，完善學校預算制度。加強對義務教育學校財務管理工作的指導，督促學校建立健全財務管理制度，規范預算編制，嚴格預算執行，做好財務決算，強化會計核算，加強資產管理，提高資金使用效益。三要完善教育經費的監督考核制度，加大投入和使用監管。縣級教育和財政部門要采取切實措施加強義務教育經費監督，建立教育投入績效考核制度，確保經費使用安全、合規、高效。要對經費使用有效性進行監督，保證經費落實到實處。最后，要求上級政府要對下級政府教育投入保障和使用情況進行監督，保證基層政府的工作開展到實處。

［1］國務院.國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見[Z].www.gov.cn，2012-09-07.

［2］國發[2012]48號.安徽積極創新義務教育均衡發展模式[N].中國教育報，2011－08－13.

［3］焦新.努力實現所有適齡兒童少年“上好學”[N].中國教育報，2012-09-14.