日本工傷預防的發展與現狀（上）

趙永生 郝玉玲

（1人社部國際勞動保障研究所 北京 100029；2中國人民大學勞動人事學院 北京 100872）

編者按：有效的工傷預防是實現安全生產、預防職業病和減少工傷事故的重要途徑，國際勞工組織認為預防工傷事故是工傷保險的首要任務，越來越多的國家已經或開始把工傷預防擺在工傷保險制度建設的突出位置。我國2011年修訂實施的《工傷保險條例》也首次將工傷預防費用列為工傷保險基金的支付項目。不過，我國工傷預防事業還剛剛起步，有關工傷預防的各項法律法規也正在制定之中。在加快推進我國工傷預防事業發展的進程中，有必要借鑒世界發達國家工傷預防的經驗和教訓。為此，本欄目擬從本期開始連續2期刊用《日本工傷預防的發展與現狀》的研究成果，本期介紹日本工傷預防的建立、發展、管理及經費提供情況，下期則對日本工傷預防項目的開展及評估進行系統考察。

日本工傷保險的預防功能是通過工傷保險（又稱勞動者災害補償保險，簡稱勞災保險）與工傷預防（又稱勞動災害預防，簡稱勞災預防）的有機結合以及完善的勞動安全衛生體系實現的。一方面，日本在工傷保險制度中實行具有導向性的行業差別費率與浮動費率相結合的費率機制；另一方面，通過立法將“確保勞動安全衛生”作為社會復歸事業的一部分規定為工傷保險制度的任務之一。與此同時，日本亦積極發展并完善勞動安全衛生體系以發揮工傷預防功能。

1 現代工傷預防體系的建立與發展

1911年日本頒布《工廠法》，盡管該法僅適用于職工在15人以下且作業種類具有危險性和健康損害的工廠，其也僅對未滿15歲工人和女工的勞動時間限制、禁止夜間作業以及對具有危險性和有害性工種的就業限制提出了要求，但該法卻標志著日本開始以法律的形式保護勞工安全衛生權益。

1947年《勞動基準法》頒布實施，該法第五章 “安全與衛生”明確了企業對勞動者安全衛生的責任。在《勞動基準法》頒布的同年，根據其第八章“災害補償”的相關規定亦頒布實施《勞動者災害補償保險法》，正式實施勞災保險制度，并推行行業費率機制。

二戰戰敗后的日本，開始實行“傾斜生產方式”的經濟復蘇政策，生產資源被大量投向煤炭和鋼鐵產業，工業傷亡事故大量涌現，勞災保險制度在運行兩年后出現嚴重赤字。政府在1951年引入浮動費率機制作為緩解乃至解決勞災保險財政危機的對策。不過，這一政策的出臺卻直接引致了日本勞災保險制度與以預防事故為中心的勞動安全衛生管理相結合的積極效果。

1958年，日本制定并實施第1個“防止勞動災害五年計劃”，對今后五年的工傷預防目標及相關事業進行整體規劃，目前正在實施的是第11個五年計劃。1967年，日本開始實施《勞動者災害防止團體法》，以中央勞動災害防止協會為代表的非政府組織和民間團體開始開展工傷預防調查、研究、經辦等業務，極大地促進了工傷預防事業的發展。

為應對石油危機，日本工業產業做出相應調整，《勞動基準法》有關勞動安全衛生的規定開始顯現出一定的局限性，難以應對安全工作的新形勢、新問題。為此，1972年6月8日頒布《勞動安全衛生法》，該法以確保作業場所勞動者的安全健康和促進舒適作業環境的形成為目的，規定實施和推進有計劃的、綜合的勞動災害預防對策。

1976年，日本對《勞動者災害補償保險法》進行修訂，明確規定工傷補償中應包含社會復歸事業，并將社會復歸事業分為4種，其中之一就是確保勞動者安全衛生事業。

經過半個多世紀的發展，日本通過構建以《勞動基準法》、《勞動者災害補償保險法》、《勞動災害防止團體法》及《勞動安全衛生法》為核心的工傷預防法律體系，形成了以勞動安全衛生、行業差別費率與浮動費率以及社會復歸事業中“確保勞動者安全衛生”的工傷預防架構和統一的管理體制。

圖1 1953-2008年日本工傷死傷者人數

圖2 厚生勞動省勞動基準局工傷預防相關機構組織架構

2 工傷預防的管理

日本勞動安全衛生和勞災保險均實行垂直統一的管理體系。在國家層面，勞動安全衛生和勞災保險制度的管理都由厚生勞動省勞動基準局主導。具體來說，勞動基準局安全衛生部為勞動安全衛生業務主管部門，勞災補償部則負責勞災保險工作。在地方層面，各都、道、府、縣的勞動基準局設置與中央業務對口的相應部門負責管理勞動安全衛生和勞災保險。

勞災預防事業除了受勞動基準局直接領導以外，還涉及厚生勞動省勞動安全衛生綜合研究所、中央勞動災害防止協會（及其會員）以及文部科學省等。從職能分工來看，厚生勞動省作為行政機關，負責工傷預防政策制定與規劃并統籌協調各部門工作；中央勞動災害防止協會是工傷預防經辦機構；勞動安全衛生綜合研究所側重于工傷預防專業調查與研究；文部科學省則從安全專業人才培養和學術研究等方面為工傷預防事業服務。

在工傷預防事業中，作為經辦機構的中央勞動災害防止協會起著舉足輕重的作用。

根據《勞動災害防止團體法》，中央勞動災害防止協會的成立需向政府登記，具有法人地位，屬于公益法人中的社團法人，主管機關為厚生勞動省。其會員包括：依據該法規定成立的所有勞動災害防止協會；執行職業災害預防活動的雇主組織；執行中央災害防止協會章程中所列的災害預防活動的組織等。

中央勞動災害防止協會經辦的預防勞動災害的相關事務包括：促進雇主、雇員組織與其他組織預防勞動災害活動；設置并運營教育和技術支援設施；提供有關技術事項的指導與協助；有關機器、器具的檢驗與測試；舉辦勞工技能培訓；搜集、傳送信息與資料；進行災害調查等。

此外，中央勞動災害防止協會在全國9個地區設立安全衛生中心，2個地區設立安全衛生教育中心，其中安全衛生情報中心、勞動衛生檢查中心和安全展覽館由厚生勞動省投資援建并委托經營。

圖3 日本勞動保險賬戶收支

3 工傷預防經費的來源及使用

圖4 2010年各項目占工傷預防總預算費用的支出比重

工傷預防經費在不同的管理機構，資金來源和使用方向不盡相同。

3.1 工傷保險基金中的工傷預防經費

日本只將與工薪勞動者有關的兩個社會保險——雇用保險和工傷保險統稱為勞動保險，并將其作為一項特殊事業由“勞動保險特別會計”專項基金運營。該基金的主要來源是政府依據《勞動保險費征收法》向企業定期征收的保險費，另外還有一部分國家財政補貼。

日本勞災保險實行全國統一的行業差別費率，以支定收，全國統籌。勞災保險行業差別費率劃分細密，以2012年4月1日最新修訂的勞災保險費率表為例，全部產業被劃分為9大類55個行業，最高行業費率為89‰（隧道新建項目），最低行業為2.5‰（金融業和保險業）（見表1）。行業差別費率一般每3年調整一次，調整依據是過去3個保險年度的收支狀況及職業傷害發生情況。

日本在行業差別費率的基礎上實行浮動費率（労災保険率のメリット制）。企業自新加入勞災保險的4年內不適用浮動費率。政府根據參保企業前3年勞災保險的收支率（收支率=賠付的保險金/繳納的保險費）確定企業的浮動費率。適用浮動費率時，持續事業（預期存在較長的企事業，如一般工廠、商店等）和有期事業（存續一定期限的事業，如建筑業和立木采伐業）有所差別。對于持續事業的勞災費率浮動，收支率在75%以下的降低費率，75%～85%之間的不變，85%以上的提高費率，降低和提高費率的最大幅度為40%（見表2）。

適用浮動費率后的持續事業的勞災保險費計算公示為：

表1 日本勞災保險費種類

表2 持續事業勞災保險率（除非業務災害）浮動增減表

表3 2010年中央勞動災害防止協會決算收支表（單位：千日元）

工傷保險基金中的工傷預防經費，體現在勞災保險賬戶的社會復歸事業科目中用于確保安全衛生事業的費用。工傷保險每年用于工傷預防的費用，是在對上一年度工傷預防費用支持項目進行目標管理評估后，根據評估結果并結合下一年的項目計劃來確定的。不過，在實施過程中，會根據需要對預算進行一定調整。

3.2 中央勞動災害防止協會的工傷預防經費

作為獨立的社團法人，日本中央勞動災害防止協會的收入和支出進行單獨的會計預決算管理。從《2010年中央勞動災害防止協會決算收支表》（見表3）來看，其收入項目涵蓋宣傳、教育、各種活動收入及財政補助等，2010財政年度的總收入約為70.4億日元；支出項目則包括調查研究、宣傳、教育、各種活動經費以及管理費等，2010財政年度總支出約為71.6億日元。

3.3 勞動安全衛生研究所及文部科學省的工傷預防經費

獨立行政法人勞動安全衛生研究所雖然隸屬于厚生勞動省，但其執行的是獨立的財務制度，除了部分資金來源于厚生勞動省的工傷保險基金外，還有受托費用、勞務費用等其他收入來源。

文部科學省則主要通過經費劃撥支持高校中有關工傷預防專業的建設、高端人才的培養。其也通過合約或補助金的形式委托研究機構或中央勞動災害防止協會進行工傷預防課題的調查研究，如國立橫濱大學設立的安全、安心科學研究教育中心就是文部科學省所依賴、從事高級安全人才教育培養的基地，2004-2008年間文部科學省為其下撥的專項經費高達6.1億日元。

[1]労働安全衛生法—成立と改正の経緯,http://labor.sub.jp/view/2006/3-1(148-157).pdf.

[2]中央労働災害防止協會組織の概要,http://www.jisha.or.jp/about/index.html

[3]労災保険率表（平成24年4月1日改定），http://www.mhlw.go.jp/bunya/roudoukijun/roudouhokenpoint/dl/rousaihokenritu_h24.pdf