高速鐵路建設工程臨時用地復墾現行政策適用性解讀

沈秀峰 ，王小麗，金曉斌，施海霞

（1.江蘇省土地勘測規劃院 規劃室，江蘇 南京 210024；2.南京大學 地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210093）

1 概況

高速鐵路建設不可避免地使大量土地資源占用和利用方式發生改變，在高速鐵路建設期間，需要占用耕地甚至基本農田作為臨時用地，而江蘇省蘇南地區土地肥沃，地勢平坦，水網交錯，經濟發達，控制和減少高速鐵路建設對耕地占用和土地利用的影響，已經成為行政管理、項目建設部門必須面對和解決的問題。

我國現行法律制度確定的土地復墾工作的基本原則是“誰損毀、誰復墾”，土地復墾的目標是“因地制宜、綜合利用”，土地復墾的要求是“宜農則農、宜建則建”。這些政策規定強化了在優先復墾為農用地的前提下，對部分難以復墾的土地可以依法復墾為建設用地。但是，由于臨時用地情況較為復雜，加之用地性質和使用情況的不同，各地又缺乏有針對性的操作辦法和實施細則，為實際管理工作帶來一定的困難。從高速鐵路建設工程臨時用地的特點來看，其線性工程特性和施工半徑限制決定了土地利用方式改變的不可避免性、占用耕地的無奈性和土壤理化性質的破壞性，而現行操作程序強調原貌復墾，導致其復墾技術難度大、經濟代價高、復墾效果不好，有可能會引發社會問題。因此，以江蘇省高速鐵路建設工程臨時用地為例，研究高速鐵路建設工程臨時用地復墾在現行法律制度下的適用性操作。

2 臨時用地復墾現行政策解讀

目前，國家對建設工程臨時用地制定了統一的管理規定和復墾要求。在現有國家政策框架下，各地依據《中華人民共和國土地管理法》、《土地復墾條例》和國土資源部門下發的相關文件精神，結合當地工作實際，認真貫徹執行。我國建設工程臨時用地復墾依據的法律、法規主要有《中華人民共和國土地管理法》、《土地復墾條例》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等，有關規定及解讀如下。

2.1 《土地復墾條例》

（1）相關規定。確立“誰損毀，誰復墾”的原則。土地復墾應當堅持科學規劃、因地制宜、綜合治理、經濟可行、合理利用的原則。復墾的土地應當優先用于農業。編制土地復墾方案、實施土地復墾工程、進行土地復墾驗收等活動，應當遵守土地復墾國家標準；沒有國家標準的，應當遵守土地復墾行業標準。制定土地復墾國家標準和行業標準，應當根據土地損毀的類型、程度、自然地理條件和復墾的可行性等因素，分類確定不同類型損毀土地的復墾方式、目標和要求等。

（2）解讀。明確臨時用地復墾責任、原則、標準，以及復墾方式、目標和要求。

2.2 《中華人民共和國土地管理法》

（1）相關規定。臨時用地由縣以上土地行政主管部門批準 (城市規劃區應經城市規劃行政主管部門同意)。土地使用者根據土地權屬與有關土地行政主管部門或農村集體經濟組織、村民委員會簽定臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費；臨時用地不得修建永久性建筑物，使用期限一般不超過2年。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾，沒有條件復墾或復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優先用于農業。

（2）解讀。臨時用地在依法報批的基礎上，應加強使用用途的監管，臨時占用期限要結合工程項目來確定，不宜過長，且優先用于農業。

2.3 《中華人民共和國土地管理法實施條例》

（1）相關規定。建設項目施工和地質勘察需要臨時占用耕地的，土地使用者應該自臨時用地期滿之日起，一年內恢復種植條件。

（2）解讀。臨時占用耕地要在規定時間內恢復生產能力，強調原貌恢復。

2.4 《基本農田保護條例》

（1）相關規定。占用基本農田的單位應當按照縣級以上地方人民政府的要求，將所占用基本農田耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地的土壤改良。

（2）解讀。臨時占用基本農田，其應當進行耕作層表土剝離，用作復墾的表土土源，提高復墾質量。

2.5 《關于進一步做好基本農田保護有關工作的意見》

（1）相關規定。不得批準對基本農田耕作層造成永久性破壞的工程臨時用地。

（2）解讀。臨時占用基本農田必須要求復耕，不得對其造成永久性破壞。

2.6 《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》

（1）相關規定。縣級以上國土資源管理部門要對破壞的土地進行調查和適宜性評價，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據土地利用總體規劃，宜農則農、宜建則建。被破壞的土地優先復墾為農用地，確實不適宜農業生產的，可以依法復墾為建設用地。

（2）解讀。臨時占地結束后，進行科學的適宜性評價，因地制宜，綜合利用，合理確定土地復墾方向。

2.7 《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》

（1）相關規定。凡已經或可能因挖損、塌陷、壓占、污染等原因對土地造成破壞的生產建設項目，土地復墾義務人均需編制土地復墾方案，上報國土部門評審。土地復墾方案內容審查主要包括項目區土地利用現狀、破壞土地現狀與預測、土地復墾可行性分析、復墾標準和措施、土地復墾的目標和任務、土地復墾工程和投資估 (概) 算、土地復墾工作計劃與進度安排等。各級國土資源管理部門對生產建設項目土地復墾方案進行審核，對不符合要求的不予報批建設用地、不發放采礦權許可證或不予通過年檢。

（2）解讀。編制臨時用地復墾方案，按照方案統一要求，嚴格實施破壞土地的復墾工作。

3 江蘇省臨時用地管理原則及高速鐵路臨時用地特點

3.1 江蘇省臨時用地管理的主要原則

江蘇省根據現行土地管理法律、法規和相關政策，臨時用地管理主要遵循以下原則。

（1）臨時用地不應改變土地的性質和權屬，并根據當地地理環境、經濟社會發展水平，做好經濟補償和使用土地后的復墾工作。

（2）臨時用地使用期限一般不超過2年，國家和省重點建設項目工期較長的可適當延長。

（3）批準的臨時用地不得擅自改變其位置、界限、面積和用途，不得建設地上、地下永久建筑物或構筑物。

（4）臨時用地應當嚴格控制占用耕地、林地等農用地，縣級以上國土資源管理部門要對破壞的土地進行調查和適宜性評價，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據土地利用總體規劃，宜農則農、宜建則建。被損毀的土地優先復墾為農用地，確實不適宜農業生產的，可以依法復墾為建設用地。

（5）臨時用地使用期滿仍需使用土地的，必須辦理申請延用手續；使用期滿拒不交還的，應處以罰款。

3.2 江蘇省高速鐵路建設工程臨時用地占用特點

從高速鐵路建設工程對土地使用的時限進行劃分，可分為永久用地和臨時用地兩大類。永久用地包括鐵路正線、側線、連接線、存車線、站場及其他配套設施用地。而臨時用地則是高速鐵路建設過程中短期使用的施工輔助設施用地，主要為取棄土(渣) 場，施工作業場，施工器材堆放及施工機具停放場，大型混凝土攪拌站，大型預制構件制作、存放和運輸場地，施工便道，過渡工程用地，施工導(排) 水管道用地，施工臨時用房場地等[1]。

高速鐵路線路一般采用整體道床，橋隧比重較高 (滬寧城際為 75%，寧杭城際為 67%，京滬高速鐵路達到 80% 以上)，因此高速鐵路建設工程臨時用地不僅數量大且類型較多，除了有公路、水利和一般鐵路建設項目臨時用地種類外 (如棄土 (渣)場、取土場、拌和站、施工便道)，還有數量較多的臨時用地作為軌道板場和預制梁場使用。江蘇省部分高速鐵路建設工程臨時用地統計如表1所示[2]。

根據高速鐵路建設的特性，高速鐵路建設工程臨時用地具有以下特點[2]：沿線零散分布；用地單位分散，總量較大；臨時用地載荷大，地表硬質化強度較高；土壤污染相對較小；對相鄰土地影響較大。

4 高速鐵路建設工程臨時用地復墾管理面臨的問題

目前對臨時用地管理研究主要圍繞政策存在問題進行分析[3-4]，而沒有具體的臨時用地復墾管理操作辦法和實施細則，導致現行臨時用地管理缺乏針對性和可操作性。以高速鐵路建設為例，其線性工程的特點，在其一定施工半徑的限制下，臨時用地占用耕地甚至基本農田的現象難以避免。同時，部分臨時用地表層硬質化程度高，局部區域的樁基深密，土地理化性質完全破壞，復耕難度極大，強行復墾后生產能力低下，恢復周期長且成本高。目前，高速鐵路建設工程臨時用地復墾管理面臨的問題主要表現在以下方面。

表1 江蘇省部分高速鐵路臨時用地數量統計

（1）選址的隨意性。高速鐵路永久用地的選址都經過周密考慮和慎重比選，有完整的設計方案和定位方式。臨時用地選址則較為草率，施工單位多從取得成本和使用便利程度考慮臨時用地選址，往往忽視其現狀利用方式和規劃用途；在規劃設計中缺乏準確的測量，多憑經驗進行決策。

（2）占用面積的隨意性。2009年頒布的《新建鐵路工程項目建設用地指標》規定了新建鐵路永久用地的指標，對臨時用地僅原則性地提出“鐵路建設應嚴格控制臨時用地的數量，并根據工程進度統籌安排，盡可能將臨時用地設置在鐵路用地范圍內或利用荒坡、廢棄地，原則上不占用耕地，不得占用基本農田”[1]。但未對臨時用地數量予以明確設定，導致臨時用地面積存在較大的隨意性。

（3）復墾措施的隨意性。自2007年《中共中央、國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出要“加大土地復墾、整理力度”以來，由于高速鐵路建設快速發展，缺乏統一的復墾標準，缺少復墾經驗，導致復墾方案較為盲目，復墾措施的選擇針對性不強，加之監管制度缺位，使復墾工作開展隨意，復墾效果難以保證。

5 建議

解決當前高速鐵路建設工程臨時用地復墾管理中的隨意性問題，需要在高速鐵路建設工程永久用地選定的基礎上，綜合考慮地塊自然條件、社會經濟狀況、土地利用現狀、后續利用方式等因素，加強臨時用地選址決策、臨時用地指標控制和多方案比選優化等管理措施來完善現行政策制度。特別需要在以下方面加強高速鐵路建設工程臨時用地選址的科學決策管理。

（1）應與當地建設發展規劃確定的建設用地范圍相結合，避免或減少占用耕地。高速鐵路建設工程臨時用地首先考慮沿線的未利用土地，并與當地土地利用總體規劃確定的建設用地范圍相結合，在臨時用地到期后供其他建設工程利用，既可減少復墾投入，也可節省新增建設用地場地平整和表層硬質化所需的資金與時間成本。

（2）應將臨時用地與高速鐵路站場建設工程及施工組織相結合，減少站外選址。高速鐵路的線路主體工程建設一般早于站場建設，在臨時用地選址時，應當充分利用規劃的站場用地，減少站外選址，在線路主體工程基本完成，臨時用地設施移除后，再進行站場建設。

（3）應加強臨時用地的重復利用，與永久用地同時進行建設用地報批。對于占用耕地又難以復墾 (或難以恢復其自然生產能力) 的臨時用地，可以與永久用地同步進行建設用地報批，并按法定程序對相應的土地利用總體規劃進行調整，將此部分臨時用地轉為建設用地，作為后期高速鐵路日常維護所需的附屬用地，也可供站場改造、線路擴能等使用，或者為其他單獨選址的非鐵路建設工程及工礦倉儲所利用。

[1] 鐵道部. 新建鐵路工程項目建設用地指標[M]. 北京：中國計劃出版社，2009.

[2] 江蘇省土地勘測規劃院，南京大學地理與海洋科學學院，江蘇省鐵路征地拆遷辦公室，等. 高速鐵路建設土地破壞控制與復墾利用研究[R]. 南京：江蘇省工地勘察規劃院，2009.

[3] 羅永安. 管住高速公路臨時用地[J]. 中國土地，2008 (8)：30-31.

[4] 余長茂. 謹防臨時用地不“臨時”[J]. 中國土地，2006(8)：43.