海洋主體功能區(qū)劃指標體系研究

徐叢春

(國家海洋信息中心，天津300171)

0 引言

為了規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出推進形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略。海洋是我國國土空間的特殊組成部分，科學編制海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是促進海洋主體功能區(qū)形成的重要舉措和基本前提。然而，海洋與陸地具有截然不同的屬性，如何充分反映海洋的特性，構建一套科學、完善的指標體系，將成為劃分海洋主體功能區(qū)的重要內(nèi)容，也是海洋主體功能區(qū)劃成功與否的關鍵所在。目前，有關主體功能區(qū)劃指標體系的研究重點主要集中在陸域主體功能區(qū)劃方面，針對海洋主體功能區(qū)劃指標體系和方法的研究較少。主要有:國際方面，英國等國家通過識別和繪制“關鍵生態(tài)特征”(諸如生物多樣性、易損性或敏感性等)進行海洋空間規(guī)劃［1］;國內(nèi)方面，趙萬忠［2］提出了海岸帶主體功能區(qū)劃的體系二級框架結構與4類主體功能區(qū)的管理措施，徐惠民［3］等提出基于D－PSR－C的海洋主體功能區(qū)劃指標體系框架，石洪華等［4］研究了海岸帶主體功能區(qū)劃的指標體系和區(qū)劃模型。但是，從目前相關研究成果來看，對海洋主體功能區(qū)劃指標體系研究還相對較少，對海洋空間的特性考慮不足，多數(shù)停留在理論探討層面，可操作性較差。因此，研究建立科學合理、可操作性強的海洋主體功能區(qū)劃指標體系，深入探討海洋主體功能區(qū)劃的劃分依據(jù)和評判標準，對于科學劃分海洋主體功能區(qū)、統(tǒng)籌安排海洋開發(fā)時序、宏觀調(diào)控海洋開發(fā)秩序，具有重要的理論和實踐意義。

1 海洋主體功能區(qū)劃基本問題

1.1 海洋主體功能區(qū)劃基本概念

海洋主體功能區(qū)是指根據(jù)海洋資源環(huán)境承載力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Γ瑥目茖W開發(fā)的角度，統(tǒng)籌考慮海域資源環(huán)境狀況、海域開發(fā)利用程度、海洋經(jīng)濟發(fā)展水平、依托陸域的經(jīng)濟實力和城鎮(zhèn)化格局、海洋科技創(chuàng)新能力以及國家戰(zhàn)略選擇等要素，所劃定的不同主導功能定位的海域。按照開發(fā)方式分，海洋主體功能區(qū)分為海洋優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、海洋重點開發(fā)區(qū)域、海洋限制開發(fā)區(qū)域和海洋禁止開發(fā)區(qū)域4類(表1)。

1.2 海洋主體功能區(qū)劃特征

海洋主體功能區(qū)劃是對海域空間的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性的空間規(guī)劃，它不同于傳統(tǒng)的地理區(qū)劃，也不等同于海洋功能區(qū)劃，有其自身固有的特性。

1.2.1 宏觀指導性。從空間尺度上來說，海洋主體功能區(qū)劃是針對大尺度空間而進行的區(qū)劃，適用于宏觀區(qū)域(如全國和省級層面)的分類指導和政策調(diào)控。按照海洋資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強度和海洋發(fā)展?jié)摿ΓＱ笾黧w功能區(qū)劃把我國管轄海域劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)，充分體現(xiàn)了因海制宜、分類引導的調(diào)控思路。各類海洋主體功能區(qū)可根據(jù)不同的定位和發(fā)展要求，制定更有針對性的主體功能區(qū)開發(fā)的區(qū)域政策、績效評價和考核體系，從而增強國家對海洋開發(fā)空間調(diào)控的有效性。

1.2.2 空間約束性。海洋主體功能區(qū)劃是強化對海洋空間開發(fā)和空間結構的引導、加強和改善海洋宏觀調(diào)控和綜合管理的重要舉措。通過海洋主體功能區(qū)劃對不同海域的主體功能定位，明確哪些海域不能夠開發(fā)，哪些海域能夠開發(fā)及開發(fā)的原則和導向，是對不同主體(包括政府和各類市場主體)海洋空間開發(fā)行為的一種約束和規(guī)范，是對海洋開發(fā)規(guī)劃調(diào)控思路和調(diào)控手段的創(chuàng)新。雖然海洋功能區(qū)劃也是一種空間區(qū)劃，但是，它所規(guī)定的功能區(qū)內(nèi)容較為具體，且缺少與之相配套的政策導向，而海洋主體功能區(qū)劃則是一個兼顧空間調(diào)控和政策指導的空間區(qū)劃，是較海洋功能區(qū)劃更高層次的空間規(guī)劃，因而更具有綜合性、整體性和指導性。

表1 海洋主體功能區(qū)內(nèi)涵與功能定位Tab.1 The definition and function of marine major function oriented zone

1.2.3 要素綜合性。傳統(tǒng)的區(qū)劃，大多以區(qū)域自然、生態(tài)或經(jīng)濟等某一方面要素為標準認識地域的分異規(guī)律，在區(qū)劃過程中的綜合性也只不過是自然、經(jīng)濟、生態(tài)某一方面的綜合性。而海洋主體功能區(qū)劃不僅考慮海域自然屬性，而且包括了經(jīng)濟、生態(tài)、技術、制度等多要素的綜合，它將自然環(huán)境特征與人類發(fā)展相結合，勾勒出海洋綜合開發(fā)的有序時空格局。

2 海洋主體功能區(qū)劃指標體系確定原則

2.1 與國家主體功能區(qū)基本思路相統(tǒng)一

依據(jù)國家“關于推進形成主體功能區(qū)的基本思路”，結合海洋實際，海洋主體功能區(qū)劃指標體系應在一級指標層面與國家的思路一致，即按照海洋資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強度和海洋發(fā)展?jié)摿ψ鳛閯澐忠罁?jù)，篩選與確定指標，保持與國家主體功能區(qū)的基本思路相對應。

2.2 體現(xiàn)海洋自然屬性和法律地位

我國海洋空間資源按照自然屬性劃分，可分為海域空間資源和海島空間資源兩類(海島兼具海陸雙重屬性);按照法律地位和海域自然資源主權權利劃分，可分為內(nèi)水與領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。同時，海洋與陸地相比，無論其物理性質、化學性質，還是開發(fā)利用方式、人口活動等特征方面，都具有獨特性。因此，海洋主體功能區(qū)指標設置應力求突出海洋特色，綜合考慮我國海洋空間的自然屬性和法律地位，將我國海洋空間劃分為內(nèi)水與領海、海島、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架3個部分，并分別構建海洋主體功能區(qū)劃指標體系。

2.3 考慮毗鄰陸域影響

海洋與陸地兩個系統(tǒng)在資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展等方面存在著既聯(lián)系又制約的關系，因此，海洋主體功能區(qū)劃指標體系設置上要充分考慮毗鄰陸域的影響，特別是毗鄰陸域經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)位條件等社會經(jīng)濟因素對海域開發(fā)的影響。尤其是內(nèi)水與領海處于海陸交匯處，海洋主體功能區(qū)劃指標設置中應充分考慮毗鄰陸域的影響指標。

2.4 數(shù)據(jù)可獲性

在確定海洋主體功能區(qū)劃指標體系中，要充分考慮到海洋基礎數(shù)據(jù)薄弱的問題，應選擇可以方便獲得的、權威機構發(fā)布的數(shù)據(jù)作為指標體系內(nèi)容。同時，概念應清晰明確，指標名稱應簡單易懂、指標內(nèi)涵應科學準確、計算方法應合理。

3 海洋主體功能區(qū)劃指標體系框架

按照內(nèi)水與領海、海島、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架分區(qū)區(qū)劃原則，海洋主體功能區(qū)劃指標體系分為3個部分:內(nèi)水與領海海洋主體功能區(qū)是落實國家“陸海統(tǒng)籌”原則、實現(xiàn)海陸協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵，應充分考慮毗鄰陸域影響，按照海洋資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強度和海洋發(fā)展?jié)摿M行構建;海島鑒于其特殊的生態(tài)系統(tǒng)，海島主體功能區(qū)指標體系重點考慮區(qū)位狀況、生態(tài)狀況和經(jīng)濟發(fā)展能力3個方面;專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架著重突出海域的權益和資源價值，指標體系重點考慮戰(zhàn)略資源豐度、區(qū)位重要度、技術成熟度3個方面的指標(表2)。

4 海洋主體功能區(qū)劃指標含義和功能

4.1 內(nèi)水與領海主體功能區(qū)劃指標

4.1.1 海洋資源環(huán)境承載力。環(huán)境承載力是指在一定時期和區(qū)域內(nèi)，在維持資源環(huán)境系統(tǒng)結構不發(fā)生質的改變、環(huán)境功能不朝惡化方向轉變的條件下，資源環(huán)境系統(tǒng)所能承受的人類社會經(jīng)濟活動的能力。海洋資源環(huán)境承載力是劃分海洋主體功能區(qū)的重要依據(jù)，具體指標包括:(1)可利用海洋空間資源。反映可供開發(fā)利用或具有潛在利用價值的海洋空間資源的利用程度，重點考慮可利用岸線資源和可利用灘涂資源，由可利用岸線比重、可利用灘涂資源比重來表示。(2)海洋環(huán)境質量。反映某海域內(nèi)環(huán)境對人類生存、生活和發(fā)展的適宜程度，重點考慮海水環(huán)境質量、海洋沉積物質量、海洋生物質量等因素。(3)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況。反映海洋生態(tài)系統(tǒng)保持其自然屬性、維持生物多樣性和關鍵生態(tài)過程穩(wěn)定并持續(xù)發(fā)揮其服務功能的能力。(4)海洋生態(tài)系統(tǒng)重要性。反映特定海域的典型生態(tài)系統(tǒng)、典型生境對全國或較大區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要程度與保護價值。典型生態(tài)系統(tǒng)與生境主要包括河口、海灣、濱海濕地、紅樹林、海草床、珊瑚礁、主要經(jīng)濟種類和珍稀瀕危物種的繁殖區(qū)、索餌區(qū)、洄游/遷徙區(qū)等。(5)海洋災害風險。指沿海地區(qū)風暴潮、風暴海浪、海冰、赤潮、溢油、海霧、海平面上升、海岸帶地質災害等海洋災害對沿海地區(qū)造成風險損失的程度，反映海洋自然災害給沿海地區(qū)人民生活和海洋經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響的程度。一般來說，沿海地區(qū)遭受的災害損失，一方面受災害本身的規(guī)模和程度所影響，另一方面也受沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，因此，海洋災害風險指標由災害等級系數(shù)和經(jīng)濟強度系數(shù)兩方面構成。

表2 海洋主體功能區(qū)劃指標體系Tab.2 The index system of marine major function oriented zoning

4.1.2 海洋開發(fā)強度。海洋開發(fā)強度反映人類活動對海洋資源的壓力程度，是海域利用程度和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的綜合體現(xiàn)，該類指標具體包括:(1)海域利用程度。指人類社會經(jīng)濟活動對海域資源的開發(fā)強度和水平，反映了人類對自然海域的開發(fā)利用程度。由于圍填海是嚴重改變海域自然屬性的海域利用活動，因此，該指標中單獨把圍填海強度作為評價因子。具體包括海域空間利用率、填海強度兩方面要素。(2)區(qū)域海洋經(jīng)濟發(fā)展水平。反映該海域海洋經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和增長活力，由海域經(jīng)濟效能(即單位海域面積的經(jīng)濟效益)、海洋生產(chǎn)總值年均增速兩方面要素構成。(3)毗鄰陸域社會經(jīng)濟發(fā)展水平。反映與海域相鄰陸域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和增長活力。毗鄰陸域經(jīng)濟發(fā)展水平與海洋開發(fā)強度息息相關，對海洋開發(fā)起著重要影響。該指標重點考慮人均GDP、地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速兩方面要素。

4.1.3 海洋發(fā)展?jié)摿Α：Ｑ蟀l(fā)展?jié)摿κ侵冈诰S持可持續(xù)發(fā)展的前提下，其支撐體系所具有的潛在能力。海洋發(fā)展?jié)摿τ绊懙闹笜溯^多，具體包括:(1)海上交通優(yōu)勢度:反映海域的交通優(yōu)勢，及在發(fā)展經(jīng)濟方面客觀存在的有利條件和優(yōu)越地位。該指標重點考慮從經(jīng)濟地理區(qū)位條件來評價海域的發(fā)展?jié)摿Γ筛劭谕掏铝亢筒次幻芏纫貥嫵伞?2)海洋科技創(chuàng)新能力:指科技對海洋發(fā)展的支持力度，反映海域的科技發(fā)展?jié)摿Α７从澈Ｑ罂萍蓟顒拥闹笜撕芏啵缈萍汲晒D化率、市場成交額、海洋科技研發(fā)投入等，但由于這些指標數(shù)據(jù)很難獲取到，因此，評價中選取了從事科技活動人數(shù)、海洋科研機構科技課題數(shù)、海洋科研機構發(fā)表科技論文數(shù)、海洋科研機構專利授權數(shù)等指標來綜合反映。(3)入海陸源污染管治能力:反映對海洋生態(tài)環(huán)境保護和治理的能力，由工業(yè)廢水達標排放率和新增工業(yè)廢水處理能力來表示。

4.2 海島主體功能區(qū)劃指標

4.2.1 區(qū)位狀況。反映海島的權益價值和戰(zhàn)略要求，以及海島自然地理區(qū)位和經(jīng)濟地理區(qū)位條件優(yōu)劣程度，由戰(zhàn)略地位和地理區(qū)位要素構成。其中，戰(zhàn)略地位包括國防安全及權益價值和戰(zhàn)略選擇等要素;地理區(qū)位要素包括海島自然地理位置和經(jīng)濟地理位置等要素。

4.2.2 生態(tài)狀況。反映海島作為獨立的生態(tài)系統(tǒng)其特殊的生態(tài)價值，由海島生態(tài)系統(tǒng)健康狀況和海島生態(tài)系統(tǒng)重要性要素構成。其中，海島生態(tài)系統(tǒng)健康狀況包括物種多樣性、生境破碎程度、外來物種和生物入侵狀況等要素;海島生態(tài)系統(tǒng)重要性包括典型生境、典型生態(tài)系統(tǒng)的重要程度和保護價值。

4.2.3 經(jīng)濟發(fā)展能力。反映海島可供開發(fā)利用的基礎和優(yōu)勢，由交通可達性、經(jīng)濟發(fā)展基礎條件等要素構成。其中，交通可達性包括離岸距離、交通便利程度等要素;經(jīng)濟發(fā)展基礎條件包括島陸面積、淡水資源量、島嶼基礎設施建設等要素。

4.3 專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架主體功能區(qū)劃指標

4.3.1 資源豐度。重點評價海域油氣資源、固體礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源等資源的富集程度，反映戰(zhàn)略資源的開發(fā)潛力。其中，油氣資源豐度主要通過對油氣資源評價的基礎資料、各盆地油氣勘探成效及油氣資源補充評價結果等綜合分析基礎上進行判定;固體礦產(chǎn)資源豐度主要是對我國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域重礦物異常區(qū)進行評價判定;漁業(yè)資源豐度主要是在對我國傳統(tǒng)漁場漁業(yè)資源情況進行調(diào)查與評價的基礎上進行判定。

4.3.2 區(qū)位重要度。著重考慮我國海洋權益和海洋資源安全，評價專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域對國家經(jīng)濟安全的重要程度。

4.3.3 技術成熟度。主要考慮規(guī)劃期內(nèi)專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域資源開發(fā)的能力條件，以水深作為測度技術成熟度的評價因子。該指標不僅反映了資源開發(fā)所能達到的技術水平，同時體現(xiàn)了開發(fā)的經(jīng)濟價值。目前對專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域油氣資源開發(fā)的技術成熟度通常與水深成負相關關系。海水越深，開發(fā)難度越大，技術要求越高，技術成熟度越低，反之亦然。根據(jù)目前我國海洋開發(fā)技術能力，現(xiàn)階段以300 m等深線作為技術成熟度評判標準。

5 問題與討論

5.1 指標歸屬問題

依據(jù)海洋資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強度、海洋發(fā)展?jié)摿?個維度，將內(nèi)水與領海主體功能區(qū)劃指標體系中11個指標依據(jù)含義和功能分別歸屬于3個維度。其中，海洋資源環(huán)境承載力和海洋發(fā)展?jié)摿Υ嬖谥欢ǔ潭鹊幕ツ骊P系，而對于某些指標，如反映海洋資源和環(huán)境的指標，既可以歸屬于海洋資源環(huán)境承載力，也可以歸屬于海洋發(fā)展?jié)摿Γ捎诓煌瑲w屬將對評價結果影響會較大，因此，處理好這類指標的歸屬問題也將是指標體系構建中需要進一步深入研究的內(nèi)容。

5.2 指標代表性和可獲性權衡問題

數(shù)據(jù)可獲性是海洋主體功能區(qū)劃指標體系構建的基本要求。但是在指標選取和構建中，選取指標的代表性和可獲性是一個需要權衡的事情，如前面提及的科技成果轉化率、市場成交額、海洋科技研發(fā)投入、海洋科技輻射能力等這些評價因子雖然能較好地反映海洋科技創(chuàng)新能力，但是從數(shù)據(jù)可獲性來看無法獲取這些指標的相關數(shù)據(jù)，從而選取了與海洋科技創(chuàng)新相關的科技成果數(shù)量、從事科技活動的人員等其他可獲性強的指標，如何兼顧指標的代表性和可獲性也是海洋主體功能區(qū)劃評價中面臨的一個需要協(xié)調(diào)的問題。

5.3 指標權重確定問題

由于我國緯度跨越較大，南北方海域差異較大，因此，在指標賦權中面臨著一個沖突問題:若全國采用同一的指標體系并賦予同樣的權重進行海洋主體功能區(qū)劃分，有些指標的區(qū)域特色便難以體現(xiàn);若全國采用同一指標相同，但不同區(qū)域可以采用不同權重，則難以保證區(qū)域之間主體功能區(qū)劃的可比性。例如，海洋災害風險等級指標由災害等級系數(shù)和經(jīng)濟強度系數(shù)兩要素構成，其中，災害等級系數(shù)是各類災害等級的綜合反映，而在各類海洋災害中北方海域受海冰災害影響最大，故應加大海冰災害的權重，而南方海域受風暴潮影響最大，也應適當加大風暴潮災害的權重，而若不考慮南北方海域的區(qū)域差異賦予相同的權重時，勢必造成評價結果與實際情況的偏差，因此，根據(jù)區(qū)域特色確定指標權重也是一個有待進一步深入分析的問題。

［1］Ehler Charles，F(xiàn)anny Douvere.海洋空間規(guī)劃——循序漸進走向生態(tài)系統(tǒng)管理［M］.何廣順，李雙建，劉佳等，譯.北京:海洋出版社，2010.

［2］趙萬忠.宏觀視域下海岸帶主體功能區(qū)劃的分區(qū)及其管理［J］.中國漁業(yè)經(jīng)濟，2010，28(4):79 －85.

［3］徐惠民，丁德文，葉屬峰，等.海洋國土主體功能區(qū)劃規(guī)劃若干關鍵問題的思考［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25(11):52－54.

［4］石洪華，鄭偉，丁德文.海岸帶主體功能區(qū)劃的指標體系與模型研究［J］.海洋開發(fā)與管理，2009，26(8):88－96.