北京市基本農田保護區內耕地數量提升潛力研究

陳 茜，段建南，孔祥斌，趙 晶

（1.湖南農業大學 資源與環境學院，長沙410128；2.中國農業大學 資源與環境學院，北京100193）

耕地保護是國家糧食安全的根本，關系到社會穩定與經濟可持續發展［1］，對于北京這樣的特大城市而言，保護耕地尤為重要。《北京市土地利用總體規劃》（2006—2020年）提出在符合國家對基本農田劃定的相關要求、尊重現狀、確保質量及因地制宜的前提下［2］，集中連片保護基本農田，設立九個基本農田集中分布區，涉及延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山七區縣。九大片基本農田保護區是北京市未來耕地和基本農田保護的重點區域，也是未來安排土地整理項目的重點區域。保護區以有效增加基本農田建設區內的耕地數量，建設高質量連片基本農田為目標。

耕地數量的增加主要有三個來源，即農用地中的非耕地通過農業結構調整和農田整理轉化為耕地［3－5］，建設用地中的農村居民點和廢棄工礦通過整理和復墾轉化為耕地，未利用開發轉化為耕地分析各部分潛力［6－8］。綜合評價保護區內耕地數量潛力和釋放可行性，以期為保護區耕地利用提供可靠依據。

1 研究區概況與資料來源

1.1 研究區概況

北京市位于北緯39°28′—41°25′，東經115°25′—117°30′，全市土地面積16 807.8km2，地勢西北高、東南低。其中平原面積6 390.3km2，占總面積的38%；山區面積10 417.5km2，占62%。隨著北京市社會經濟的發展，作為首都和國際大都市的郊區，北京市基本農田的功能也趨于多樣化。基本農田除了具有生產功能、食品安全功能、社會保障功能外，還具有阻隔城鎮蔓延、生態保障、儲備城市遠期發展備用地的功能。《北京市土地利用總體規劃（2006—2020年）》提出，根據“優質耕地，集中連片；不跨區界，易于管理”的原則劃定了九個基本農田集中分布區。9大片分別是延慶平原片、昌平東部片、順義西北片、順義東部片、平谷西南片、通州東部片、通州南部片、大興南部片、房山東南片等九片地區。九片區合計總規模為218 423.61hm2，占北京市總面積的13%。北京市基本農田保護區是北京市未來耕地和基本農田利用與保護的重點，也是未來安排農田整理項目的重點區域。承擔著為北京提供高質優良農產品的職責和任務；也有著發展規模化和產業化農業的得天獨厚的優勢。因此，開展北京市基本農田保護區內耕地數量提升潛力研究，對于維護北京市食品供給安全、實現耕地資源多功能保護有著重要的意義。

將2008年土地利用現狀圖與基本農田保護區內規劃基本農田地塊進行空間疊加分析，經統計，基本農田保護區內有超過六成的現狀耕地劃入了基本農田保護地塊，規模約為62 657.27hm2，占基本農田保護區內現狀耕地總量的64.52%（圖1）。

圖1 基本農田保護區內耕地和基本農田分布情況

1.2 資料來源

九大片基本農田保護區集中了北京市耕地資源的精華部分，不僅具備較高的生產能力，同時也是承載耕地社會服務功能和景觀生態功能以及實現耕地多功能利用與保護的重要載體。本研究對象為北京市基本農田保護區內土地，研究數據來源于北京市2008年土地利用現狀圖、九大片基本農田保護區范圍以及基本農田保護區內基本農田保護地塊分布圖以及同比例的地形圖、土壤圖、2009年北京市統計年鑒及相關地籍調查統計數據。在ArcGIS 9.3的支持下，獲取評價指標的屬性數據，并建立相應的空間數據庫進行評價。

2 農用地中現狀非耕地變成耕地的潛力

從基本農田保護區內農用地利用現狀出發，分析各地類轉換成耕地的可能性和可行性，并根據實際現場勘查情況，分析判斷農用地中現狀非耕地增加耕地數量的潛力。農用地中的園地、林地、草地以及其他農用地具備轉變成耕地的可能性，從三級類來看，適合轉化為耕地資源的主要是上述用地類型中的可調整地類，如可調整園地、可調整林地（包括可調整有林地、可調整未成林造林地、可調整苗圃）、可調整養殖水面以及其他農用地中的田坎、農村道路、農田水利用地、曬谷場用地等。

2.1 可調整地類可作為耕地增加的來源

可調整地類指按照《關于搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》（國土資發（1999）511號）精神，1999年以后除生態退耕以外，因農業結構調整原因，將耕地改為園地、林地、草地和坑塘水面，且耕作層未被破壞的土地。可調整地類在歷史上由耕地轉換而來［9］，是有作為耕地使用的前提條件和實施可行性的［10］。若遇極端情況，如首都人口數量極大限度擴張，糧食安全遭遇巨大危險，外埠供給難以接續，可考慮將這部分潛力作為應急調整為耕地的后備來源［11－12］。

現有可調整園地可轉為耕地的數量為2 905.33 hm2，可調整林地中可轉為耕地的數量為1 883.77 hm2，上述各地類轉變為耕地的可實現手段主要為農業結構調整，而農業結構調整與市場需求變化有很大的關系，在應急狀態下，可將這部分用地作為耕地數量增加的來源之一。

2.2 農田整理是增加耕地數量的主要來源

農田整理是增加耕地數量的主要來源之一。一般情況下，耕地數量的增加應該通過農田整治來實現。據測算，基本農田保護區內農田整理潛力約為3 300hm2（表1）。

表1 農用地中非耕地轉為耕地的數量統計

3 建設用地轉變為耕地的潛力

建設用地轉變為耕地的最主要來源是居民點和廢棄工礦通過農村居民點整理和復墾補充為耕地。按照2008年北京市土地利用現狀，九大片基本農田保護區內共有農村居民點用地23 627.05hm2，采礦用地14 892.18hm2。這些用地將是基本農田保護區內建設用地轉為耕地的重要來源。

3.1 農村居民點整理潛力和增加耕地數量的確定

按照人均用地標準測算的基本農田保護區內農村居民點用地整理潛力約為12 863hm2，占現狀農村居民點用地的54%；按照戶均用地標準測算的基本農田保護區內農村居民點整理潛力約為17 921hm2，占現狀農村居民點用地的76%；按照土地利用總體規劃確定的基本農田保護區內農村居民點不同整理模式和標準測算的基本農田保護區內農村居民點用地整理的潛力為11 000hm2；以其他相關研究分析計算得到的基本農田保護居民點騰退潛力約為7 000～11 800hm2。

綜合考慮，確定基本農田保護區內農村居民點用地潛力至少約為10 000hm2。結合北京市土地開發整理規劃以及城市總體規劃、土地利用總體規劃專題等有關研究，確定基本農田重點保護區內增加耕地系數為75%。因此，按照上述標準測算的基本農田保護區內農村居民點騰退補充耕地約為7 500hm2。可見，基本農田保護區內農村居民點騰退潛力相對較大，同時難度也較大且需要較大財政支持。

3.2 土地復墾補充耕地數量確定

據不完全統計，基本農田保護區內938.29hm2可復墾工礦用地，以廢棄工礦和閑散用地為主。從宜農適宜性來看，適宜復墾為耕地的復墾區面積為511.34hm2。其中分布于地形平坦、農業耕作條件較好地區的可優先作為耕地后備資源，因此考慮坡度因素后，基本農田保護區適宜復墾為耕地工礦面積為363.99hm2。從地塊規模來看，工礦用地單片規模較小的工礦復墾為耕地的可能性較小，因此認為地塊單片面積大于2hm2以上的地塊，復墾為耕地的可能性較大。最終確定基本農田保護區內廢棄工礦復墾退補充耕地的潛力約為272.24hm2，北京市基本農田保護區內土地復墾補充耕地的潛力并不大。

4 未利用地開發補充耕地潛力

基本農田保護區內，荒草地面積最大，占全部未利用地的一半以上，在各片區均有分布，其主要分布在延慶平原片區、順義東部片和順義西北片。

本研究不將河流水面和湖泊水面納入到未利用地開發評價范圍中。考慮到開發耕地基本自然因素限制，以坡度＞25°、土層厚度＜30cm、海拔高度＞1 200 m作為臨界值，基本農田保護區內2008年土地利用數據庫中將該部分不宜開發的未利用地（4 208.11hm2）剔除，確定保護區內待開發未利用土地資源總量為7 871.18hm2，其中荒草地6 138.12hm2。

通過建立系統、科學的耕地后備資源評價指標體系［13］，多層次地計算了北京市基本農田保護區內耕地后備資源面積及其分布，較為全面的反映了保護區內后備耕地資源的現狀及開發的可行性。

（1）單純考慮自然宜耕性北京市的耕地后備資源面積已經非常有限了，北京市基本農田保護區內適宜開發的耕地后備資源面積僅有4 769.92hm2。

（2）如果考慮到土地開發的生態安全等限制因素，那么基本農田保護區內能夠開發的耕地后備資源則更少，僅為3 092.94hm2。

（3）土地開發主要以政府財政支持為主，如果沒有政府財政支持，土地開發則無經濟可行性。

（4）土地開發應盡量以規模較大的地塊為主。經統計，基本農田保護區內自然、生態均適宜開發的未利用地中，地塊面積大于2hm2的數量為1 500.20 hm2，地塊面積大于20hm2的數量為617.97hm2，地塊面積大于50hm2的數量僅為147.12hm2，因此，按照《北京市土地開發整理項目管理暫行辦法》（京國土耕［2005］828號）相關標準要求，地塊面積大于2 hm2的未利用地開發可行性較大。

按照上述思路，研究確定北京市基本農田保護區內未利用地開發潛力為1 500.20hm2，按照補充耕地系數不低于60%計算，未利用地開發可補充耕地數量約為900hm2，主要分布在順義東部片和平谷西南部片。

5 耕地數量潛力

根據以上分析，基本農田保護區內數量可增加潛力總量為16 761.34hm2（表2）。

表2 北京基本農田保護區數量提升潛力

圖2 基本農田保護區內耕地數量潛力

由圖2可以看出，農用地現狀非耕地轉為耕地潛力為8 089.1hm2，約占總潛力的一半，其中通過農業結構調整增加耕地潛力為4 789.1hm2，但這部分潛力受市場結構影響顯著，較難控制，正常情況下不作為補充耕地的重點來源。通過農田整理增加耕地潛力為3 300hm2，考慮到生態保護和實施的可控性，可將農田整理3 300hm2作為該部分提升潛力的重點來源。

建設用地整理補充耕地潛力共7 772.24hm2，其中通過農村居民點整理增加耕地潛力為7 500hm2，廢棄工礦復墾增加耕地潛力為272.24hm2，該部分潛力較大，但實施過程中所需的經濟投入較大，需要以政府主導，因地制宜、統籌安排。

未利用地開發補充耕地潛力為900hm2，潛力數量不大，考慮到實施難度和經濟投入，該部分應以政府為主導進行合理規劃。

九大片基本農田保護區，不僅承擔著為北京提供高質優良農產品的職責和任務，也有著發展規模化和產業化農業得天獨厚的優勢，應該加大農業基礎設施投入力度，將發展設施農業、產業化農田建設作為該區農田的方向，使該區農業做大做強。利用可提升潛力規模，使城鎮與農村居民點鑲嵌在耕地生態系統基質之中，讓耕地遍布城鎮、農村居民點周邊，形成空曠的綠色空間，既提供生態服務，又形成農田景觀，滿足人們多方面的需要。本研究對基本農田保護內非耕地（農用地、建設用地和未利用地）轉化為耕地的可能性和可行性以及轉化條件進行了全面的分析，測算了在目前的技術水平條件下，基本農田保護區內耕地數量增加的潛力。

［1］ 北京市國土資源局.北京市土地開發整理項目管理暫行辦法（京國土耕［2005］828號）［Z］.2005.

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