安全生產監管法律機制創新研究

摘 要：近年來中國安全生產事故頻發，安全生產進入關鍵時期和攻堅階段。應從社會管理創新的要求出發，構建以權利保障為目的的監管目標、從監管機制的實體方面和程序方面進行創新，進一步完善安全生產監管法律機制。

關鍵詞：安全生產；監管；社會管理創新；法律機制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）24-0091-02

安全生產監管事關和諧勞動關系建設，事關人民群眾的生命健康權和財產權等基本權利保障，2011年“7·23”動車事故更把安全生產監管推到各級政府面前。“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調查報告認定，該事故是一起因列控中心設備存在嚴重設計缺陷、上道使用審查把關不嚴、雷擊導致設備故障后應急處置不力等因素造成的責任事故，事故暴露了在預防機制、隱患排查機制、應急處置機制等方面的問題。在中國工業化、城鎮化快速發展進程中，安全生產事故呈現多發、頻發以及傷亡人數多的特征。究其原因，主要是安全生產的企業主體責任未能有效落實，政府監管法律機制不完善，監管手段陳舊，安全生產監督執法的力度不夠。“十二五”時期中國安全生產進入關鍵時期和攻堅階段，因此，創新監管目標、監管模式、手段與程序，以法治手段加強監管成為當前安全生產領域的主要行政法任務。本文以此為切入點，探討安全生產監管的行政法機制，為遏制和減少生產事故，降低社會風險提供理論依據和對策建議。

一、社會管理創新的要求

2011年7月，中共中央、國務院出臺了關于加強社會創新管理的意見，明確指出要把創新行政管理，規范行政執法行為，提高行政執法水平，作為社會管理創新的重要內容加以研究和實踐。安全生產監管是社會管理的重要領域，雖然安全生產的主體責任由企業承擔，但在基本權利保障的任務面前，被動等待生產單位主動履行社會責任和法律義務無法解決事故多發的現實問題。在福利國家時代，給付行政任務更受關注。在社會管理創新理念的指導下，政府應當傳統的監管手段和柔性的行政手段并用，并積極借助行政任務外包，保障生產安全。

安全生產領域事故頻發，工傷、職業病防治問題突出，揭示了安全生產監管領域行政法革新的重要性。行政法治創新是社會管理創新的重要內容之一，應松年指出社會管理法律體系不健全，社會管理的發展方向應當是與社會主義法治國家和法治政府的建設相結合，要完善社會管理的法律體系[1]。莫于川認為應當從行政法治的角度出發，推進社會管理創新[2]。目前中國安全法律體系已基本形成，《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）等十余部法律對安全生產進行規制，國務院頒布的行政法規有百余部，此外一批部門規章和地方性法規、規章對安全生產也做出了規定。有關安全生產的法制框架已經基本健全，但是安全生產領域的突發事件仍未得到有效遏制，這提示著行政執法領域相關機制沒有產生實效等問題。以政府危機治理為線索，從源頭上加強安全生產標準、設備以及生產過程的監管，檢查和懲處違規生產操作行為，妥善處置安全事故，對法治政府建設具有重要的現實意義。

二、確立以權利保障為導向的監管目標

權利保障是安全生產監管行政法保障機制建設的邏輯基礎和正當性源頭。現代化的過程往往以經濟目標為首要目標，為追求經濟效益而放松管制。在社會管理創新視野下，應確立權利保障為監管目標。

勞動安全權是勞動者的憲法基本權利，具有權利和義務的雙重屬性。憲法第42條規定，公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。作為一種憲法未列舉的權利，勞動安全受到憲法和基本法的保障。《安全生產法》規定，生產經營單位的從業人員有依法獲得安全生產保障的權利，并應當依法履行安全生產方面的義務。勞動安全作為勞動者的權利，意味著企業和其他用人單位有義務提供安全的設施設備，進行安全生產培訓，創造安全的勞動條件，保障勞動安全權的實現；同時，由于其另一方面的義務屬性，勞動安全權不得放棄，勞動者應恪守本單位的安全生產規章制度和操作規程，服從管理，正確佩戴和使用勞動防護用品。因為在生產過程中一旦因為違法違規操作，發生事故，就使公共安全處于危險當中。勞動者根據崗位的要求，不得拒絕安全生產培訓和怠于履行崗位職責，如《安全生產法》規定，“從業人員發現事故隱患或者其他不安全因素，應當立即向現場安全生產管理人員或者本單位負責人報告；接到報告的人員應當及時予以處理。”

三、監管機制實體部分的創新

根據《安全生產法》的規定，生產經營單位是安全生產的主要義務主體。生產者為追求利益最大化，可能出現為降低生產成本而冒安全風險的投機行為。監管機構應定期進行行政檢查，對不符合安全生產標準與規程的行為予以責令改正并可以進行行政處罰。生產經營單位種類和數目繁多，而監管機構和人員是有限的，顯然難以應對超負荷的監管任務。筆者建議以行政任務外包的方式，委托各行業的行業協會進行常規的定期檢查。一是可以發揮行業協會的行業自律功能，二是發揮各行業協會的專業性優勢，三是使檢查保持有效的頻率而避免“運動式”檢查的流于形式。行業協會的檢查結果必須報送相關的監管機構并接受監督，防止行業內的“自我保護”。對于行業協會報送的信息，監管機構在審核之后，認為危險達到一定的程度，必須公開該信息并進行行政檢查與處罰，責令經營者限期改正。為防止“政績觀”下政府監管職責與促進經濟發展責任之間的勾兌，監管機構應當公布監管規則、過程及結果，貫徹行政信息公開原則。

安全生產中的風險評估是十分專業的內容。監管機構囿于其知識技能等限制，可以將風險評估委托中立的監管機構進行。監管機構對安全生產風險應進行分級管理，根據應急預案和風險的等級啟動不同的監管程序和應急管理。中立的監管機構應有多方面的專家組成，讓專業理性與行政理性同時發揮作用，其任務是生產過程的風險監管 接受投訴、展開調查等。監管機構應在組織地位、人事任免、資金與預算等方面具有獨立地位。對安全生產的風險進行獨立的評估，向行政機關傳遞信息并有選擇地向公眾披露信息，啟動風險評估調查，并將調查結果遞交有監管權的行政機關。

在給付行政理念下，在安全生產監管中管制行政與給付行政手段應當并用。原有的強制性監管手段將柔性化，管制行政與給付性行政措施結合應用以改善監管的效果。在提供安全生產公共服務的過程中以行政外包的方式發揮第三部門的作用。以行政民主代替強制性手段，以合作行政代替壓制行政。

四、監管程序部分的創新

在安全生產監管行政法的變革中，首先要遵守已有的行政程序法律規范的規制。根據安全生產執法制度，相關行政程序主要有行政許可程序、行政處罰聽證程序、行政復議程序、事故調查處理程序等。在這些執法過程中，聽證程序、說明理由程序、利害關系人參與程序以及信息公開程序尤為重要，如應當完善安全事故信息公開程序以及安全生產標準聽證程序等具體程序的設計。在行政民主的理念下，構建民主參與協商機制，對安全生產標準的制定舉行聽證，發揮技術專家和社會公眾對安全生產的監督作用，政府信息公開程序應進一步完善。

此外，民營化之后的私人行政程序以及國家有權機關對私人行政主體的監督程序迫切需要發展。“私人作為行政的中間力量之一參與到行政作用中，利用私人的各種能力實行各種事務的行政現象，稱為‘私人行政’、亦可稱為‘通過私人實施行政事務’、‘通過私人設施國家事務’。” [3] 行政權理應由國家行政主體行使，但在對安全生產監管檢查等繁重的行政任務面前，遴選有專業及其他符合要求的社會組織，將行政任務委任私人進行。此時，該行為的主體應當視為做出委托的行政機關，此時該受委托的私人應當遵循行政程序對行政機關的規制。

參考文獻：

[1] 應松年.社會管理創新引論[J].法學論壇，2010，(6).

[2] 莫于川.行政法治視野中的社會管理創新[J].法學論壇，2010，(6).

[3] [日]米丸恒治.私人行政——法的統治的比較研究[M].洪英，等，譯.北京:中國人民大學出版社，2010:21-22.

[責任編輯 陳丹丹]