國外公共養(yǎng)老金指數(shù)化的經驗與啟示

摘 要：文章在分析養(yǎng)老金指數(shù)化措施分類及作用的基礎上，梳理了42個國家和地區(qū)公共養(yǎng)老金指數(shù)化制度安排，歸納了社會保護和職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金制度安排的特點和發(fā)展趨勢，得出了兩類養(yǎng)老金以不同的混合指數(shù)化方式應對公共養(yǎng)老金面臨的通貨膨脹、工資及人口結構變動沖擊的結論，并提出了明確個人賬戶屬性，盡快分別建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶養(yǎng)老金指數(shù)化機制的建議。

關鍵詞：價格指數(shù)化 工資增長指數(shù)化 長壽指數(shù)化 養(yǎng)老金改革

中圖分類號:F840.67 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）02-087-02

養(yǎng)老金制度本質上是給國民年老時提供一個專用的“儲錢罐兒”（Piggybank），養(yǎng)老金繳費（稅）者關心的是退休時養(yǎng)老金的購買力而不是貨幣本身。因此，養(yǎng)老金制度這個“儲錢罐兒”的作用不僅體現(xiàn)為退休收入儲蓄，更重要的是保證未來一代產品的要求權。但在以信用貨幣本位體系運行為主要特征的現(xiàn)代經濟中，通貨膨脹成為侵蝕養(yǎng)老金的首要因素；技術進步和勞動生產率提高會降低養(yǎng)老金的相對購買力；人口老齡化引起的養(yǎng)老金財務不可持續(xù)及不合理的制度運作方式均可能導致養(yǎng)老金潛在或實際貶值。養(yǎng)老金制度作為重要的公共政策之一，必須提供保證老年人分享經濟發(fā)展成果的機制，最起碼要保證繳費（稅）的購買力。

現(xiàn)行的公共養(yǎng)老金制度分為：積累制和非積累制。積累型養(yǎng)老金制度的融資方式一般是繳費確定型，其養(yǎng)老金的給付來自基金成員職業(yè)生涯內的繳費和投資收益，一般不需要政府提供擔保。非積累型養(yǎng)老金制度包括現(xiàn)收現(xiàn)付待遇確定型和名義賬戶制，由于沒有實際積累且由立法強制繳費，政府必須承擔部分或全部養(yǎng)老金購買力的擔保責任。通行的方法就是養(yǎng)老金指數(shù)化。即養(yǎng)老金繳費、待遇根據(jù)物價指數(shù)、工資增長率、人口變化進行調整。

由于制度設計缺陷、外部沖擊和政治因素，無論是OECD國家還是我國的養(yǎng)老金指數(shù)化實踐都不夠系統(tǒng)和科學，這既不利于保障老年收入，又影響?zhàn)B老金制度的公平性和財務可持續(xù)性。

一、養(yǎng)老金指數(shù)化分類的維度

養(yǎng)老金指數(shù)化的總目標是保障老年人一定的退休收入。除DC型完全積累養(yǎng)老金制度外都需要對繳費(稅)階段和待遇領取階段的制度參數(shù)做一定的指數(shù)化處理。具體參數(shù)選擇由以下三類因素決定：（1）政策對養(yǎng)老金保值、分享經濟發(fā)展成果和應對人口老齡化沖擊目標的重視程度；（2）養(yǎng)老金參與者處于繳費階段還是領取養(yǎng)老金階段；（3）養(yǎng)老金制度的目標及承擔職能。

（一）價格指數(shù)化、工資指數(shù)化與長壽指數(shù)化

養(yǎng)老金價格指數(shù)化是指待遇確定型和名義賬戶制養(yǎng)老金隨物價指數(shù)變動而調整。價格指數(shù)化可以實現(xiàn)保障養(yǎng)老金購買力的目標。但有兩個缺陷：在經濟景氣時無法分享經濟發(fā)展成果，在經濟蕭條時不利于制度財務可持續(xù)；無法應對人口老齡化沖擊。養(yǎng)老金指數(shù)化參照的物價指標有總體CPI及其變形和老年人生活商品和服務價格指數(shù)。老年人與其他年齡群體消費組合的差別，無論是采取總體CPI還是老年生活商品和服務價格指數(shù)，只要兩者不一致就會影響?zhàn)B老金的購買力。例如：1980-2008年間澳大利亞CPI上升244.4%，而養(yǎng)老金關聯(lián)的指數(shù)化的生活成本分析指數(shù)（Analytical Living Cost Indexes）上升了251.8%，采用專門的指數(shù)而不是CPI的原因就是老年人與其他群體生活的消費結構差異較大。

養(yǎng)老金指數(shù)化的另一個基準是工資或收入指數(shù)。采取該方法調整養(yǎng)老金的優(yōu)勢是：養(yǎng)老金反映生活成本或在職人員生活水準的變化，使退休人員分享經濟發(fā)展的成果。大多實行養(yǎng)老金與工資關聯(lián)的國家采用的是平均工資，但并不一定是最優(yōu)方式。Harme2009年的研究比較平均工資、家庭可支配和國民收入三個基準的優(yōu)缺點，并和物價指數(shù)基準做了比較，但并沒有給出明確結論。在實踐中養(yǎng)老金盯住工資增長率比盯住價格指數(shù)支出高，許多國家在養(yǎng)老金指數(shù)化中有收入（工資）指數(shù)向物價指數(shù)或綜合指數(shù)轉變的趨勢。

（二）繳費指數(shù)化與待遇指數(shù)化

養(yǎng)老金繳費（稅）的收入基準要通過立法確定需要繳費收入的上下限，并隨工資或收入指數(shù)變動，否則實際繳費會相對下降。另外，養(yǎng)老金與物價還是收入關聯(lián)，對其相對價值也有很大影響。如果上下限隨價格指數(shù)而不是收入指數(shù)變動，工資增長一般快于物價上漲，因此養(yǎng)老金就會無法分享經濟增長成果，養(yǎng)老金相對平均收入的價值就會下降。例如：英國的基本養(yǎng)老金是一個DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制度，從1981年起繳稅收入上下限與物價關聯(lián)，由于工資增長比物價快，在當時基本養(yǎng)老金相當于平均收入的24%，而到2007年降為15%。公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金與物價而不是收入關聯(lián)，則會引起實際繳費偏低無法保障老年收入。加拿大公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金繳費上下限長期與物價關聯(lián)，收入的更快增長導致到2006年繳費收入上限僅為平均收入的96%，引起了以收入指數(shù)化取代價格指數(shù)化的改革。

為保證非完全積累制DC型養(yǎng)老金的待遇水平，在領取時需要將養(yǎng)老金與物價、工資、人口結構等指標關聯(lián)。DB型公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金在退休計算福利待遇時一般根據(jù)工資增長率重新確定繳費貢獻。

（三）社會保護養(yǎng)老金與公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金

社會保護養(yǎng)老金是強制性的保障老年人最低或基本生活的支柱，一般采取待遇確定或名義賬戶制，沒有實際積累或積累很少。待遇給付分為普惠的基本與最低養(yǎng)老金和家計調查養(yǎng)老金。社會保護養(yǎng)老金實際積累國家很少且以提供社會安全網(wǎng)為基本職能，理論上以價格指數(shù)化更合理，但實踐上并不盡然。皮戈特和珊2009年的研究認為指數(shù)化方式和養(yǎng)老金給付方式有一定的關聯(lián)性，第一支柱采取基礎或最低養(yǎng)老金制度的國家多采取價格指數(shù)化，而家計調查制度國家在決定資格條件時多采取價格指數(shù)化，在決定養(yǎng)老金給付標準時采取價格與工資指數(shù)化基本相同，還有相當多國家并不指數(shù)化而是根據(jù)經濟情況臨時決定。

公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金是通過強制性積累或模擬積累機制提高退休收入替代率的支柱。一般而言，繳費確定型積累制養(yǎng)老金以實際積累和投資收益實現(xiàn)制度目標，在確定退休金待遇時不需要指數(shù)化，但在繳費階段則需設定最低與最高繳費收入。由于公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金要提高替代率，而且有賬戶化和預籌資化的發(fā)展趨勢，在繳費階段理論上應該采取與工資增長或經濟發(fā)展掛鉤，以實現(xiàn)養(yǎng)老金積累的增值，在養(yǎng)老金發(fā)放時重點是保證購買力，應采取與價格指數(shù)掛鉤的方法。皮戈特和珊的研究也證明多數(shù)國家按照此原則對養(yǎng)老金指數(shù)化。

二、國外養(yǎng)老金指數(shù)化制度安排實踐

養(yǎng)老金指數(shù)化方式受制度安排和制度目標的約束，還受一國或地區(qū)的經濟發(fā)展程度和文化傳統(tǒng)影響。本文歸納42個國家和地區(qū)的養(yǎng)老金制度安排和指數(shù)化方式，由于社會保護與公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金職能和制度目標不同，指數(shù)化方式也呈現(xiàn)較大差異。

（一）社會保護養(yǎng)老金指數(shù)化制度安排

社會保護養(yǎng)老金承擔社會安全網(wǎng)的作用，在通貨膨脹情況下將養(yǎng)老金與價格或工資增長掛鉤是保證購買力的基本手段。在指數(shù)化的實踐上，絕大多數(shù)西方國家社會保護養(yǎng)老金都有指數(shù)化安排，但亞洲國家可能由于福利制度建立較晚或文化因素很多國家社會養(yǎng)老金沒有指數(shù)化。表1中，社會保護養(yǎng)老金沒有指數(shù)化制度安排的15個國家中僅有意大利、捷克和斯洛伐克三個西方國家，其余12個都是亞洲國家或地區(qū)，其中，沒有社會保護養(yǎng)老金的8個國家或地區(qū)均在亞洲。

社會保護養(yǎng)老金提供方式一般分為三種：普惠性的最低或基本養(yǎng)老金、目標定位式的家計調查養(yǎng)老金和三種方式的組合。待遇指數(shù)化方式也有三種：價格指數(shù)化、工資指數(shù)化、混合指數(shù)化和臨時指數(shù)化。

（二）公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金指數(shù)化制度安排

收入關聯(lián)養(yǎng)老金指數(shù)化階段和方式與養(yǎng)老金的性質有關。從理論上看，DC型完全積累公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金無須進行指數(shù)化。澳大利亞超級年金、我國香港的強積金和墨西哥的公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金制度是典型的代表；馬來西亞和新加坡等實行中央公積金制度的國家雖然其完全積累性受到質疑，但也沒有實行指數(shù)化。丹麥是個例外，雖然是DC型制度，但養(yǎng)老金在待遇給付時與價格和工資增長混合的指數(shù)關聯(lián)，并進行非指數(shù)化或臨時調整。

只要不是完全積累DC型公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金就要實行一定的指數(shù)化政策，才能保證制度目標實現(xiàn)。表2考察的42個國家中只有新西蘭、愛爾蘭和中國沒有公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金。印度雖然使DB和DC混合的制度，但沒有指數(shù)化措施。其余的30個國家或地區(qū)都采取了一定的指數(shù)化措施，而且除捷克外，其他國家在養(yǎng)老金貢獻積累階段和福利給付階段都實行指數(shù)化。

三、國外養(yǎng)老金指數(shù)化發(fā)展的趨勢

從20世紀90年代起，世界各國養(yǎng)老金制度改革興起，養(yǎng)老金指數(shù)化方式也發(fā)生的巨大變化?？傮w看有以下幾點趨勢：

首先，在制度設計中要加入養(yǎng)老金指數(shù)化機制，避免指數(shù)化或臨時調整甚至沒有明確的指數(shù)化因素。福利制度比較成熟的發(fā)達國家基本都由立法確定養(yǎng)老金指數(shù)化機制，很多福利發(fā)展相對滯后的國家以非指數(shù)化或采取臨時方式調整養(yǎng)老金。隨著養(yǎng)老金制度改革的深化，建立養(yǎng)老金指數(shù)化調整機制是未來的發(fā)展趨勢。

第二，養(yǎng)老金制度設計與指數(shù)化安排方式有較強的相關性。這在公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金中有明顯體現(xiàn)。DC型養(yǎng)老金主要通過市場化投資實現(xiàn)保值增值，其他形式的公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金都需要在繳費和待遇給付階段采取一定形式的指數(shù)化措施。因此，在養(yǎng)老金制度改革時必須同時明確制度性質并安排能夠應對通貨膨脹、工資增長以及人口結構制度。

第三，養(yǎng)老金指數(shù)化方式中，綜合考慮物價、工資和預期壽命及人口結構變動的混合指數(shù)化逐漸興起。養(yǎng)老金與混合指數(shù)關聯(lián)，靈活性更大，有利于制度應對經濟和人口沖擊。特別是，德國等實行積分制國家和瑞典等實行名義賬戶制的國家，將預期壽命變動及撫養(yǎng)比納入養(yǎng)老金名義積累和待遇給付公式中，在一定程度上建立了制度自動平衡機制。

四、結論和啟示

在現(xiàn)代經濟中通貨膨脹是經常性現(xiàn)象，這會侵蝕養(yǎng)老金繳費的價值；對個人講，養(yǎng)老金是長達幾十年的資金積累，制度安排必須確保非完全積累DC型公共職業(yè)關聯(lián)養(yǎng)老金內部收益率與經濟、工資增長接近才能保障老年人較高的替代率和制度的有效性；人口結構變動影響影響到所有養(yǎng)老金制度的收支平衡。因此，養(yǎng)老金指數(shù)化措施必須綜合考慮三類沖擊的影響，混合指數(shù)化措施成為未來的發(fā)展趨勢。

中國從1995年就提出了社會統(tǒng)籌和個人賬戶待遇給付與社會平均工資關聯(lián)的政策。但由于歷史原因，個人賬戶長期“空賬”運行，制度屬性不明確。因此也就明確繳費期賬戶的內部收益率指數(shù)化措施，少量的積累基金按規(guī)定職能投資存款和國債，導致“統(tǒng)賬結合”制度總的替代率由2000年的71%下降到2008年的44%。加上中國養(yǎng)老金制度嚴重“碎片化”導致的福利攀比，政府只有以非指數(shù)化的行政命令方式臨時提高企業(yè)離休人員基本養(yǎng)老金，由于根源在于制度設計，導致臨時調整常態(tài)化，截至2009年企業(yè)離休人員基本養(yǎng)老金共調整8次，月平均基本養(yǎng)老金已超過2900元；企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金同調整12次，月平均基本養(yǎng)老金達1200元左右。但問題仍然存在。因此，必須首先明確個人賬戶屬性，并盡快分別建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶養(yǎng)老金指數(shù)化機制，使制度既能保障老年人基本收入，又在一定程度上實現(xiàn)自動平衡。

參考文獻:

1.尼古拉斯·巴爾.養(yǎng)老金改革：謬誤、真理與政策選擇.中國勞動社會保障出版社，2006

2.胡曉義主編.走向和諧：中國社會保障發(fā)展60年.中國勞動社會保障出版社，2009

（作者單位：太原工業(yè)學院 山西太原 030008）

（責編:賈偉）