中國碳匯機制現狀及研究

摘 要：全球氣候變暖已經成為了世界各國公認的全球性環境問題，隨著《京都議定書》的出臺，世界已經步入了低碳經濟的新時代。在此背景下，文章對碳匯制度的背景、相關概念進行了回顧總結，并對我國現有機制和法律政策進行了分析，以及同世界范圍內其他國家地區的先進經驗進行比較，尋找我國現階段存在的問題，并提出解決方案。

關鍵詞：碳匯 機制 法律 政策 問題 對策

中圖分類號:X320.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）02-078-02

一、研究意義

全球氣候變暖已成為人類社會可持續發展所面臨的重大挑戰之一，造成該現象的主要原因是溫室氣體的過度排放。中國是世界上最大的煤炭生產國和消費國，煤炭在一次能源生產和消費的比重為70％左右，比國際水平的27％高43個百分點。盡管在《京都議定書》第一期中指出，發展中國家不承擔強制性的減排任務，但是從長期來看，中國節能減排的壓力很大。一方面，隨著經濟的發展、人口的增加，二氧化碳的排放量還將繼續增加；另一方面，環境污染和生態失衡對我國經濟的發展制約作用凸顯。

到目前為止，我國在提交CDM項目數量、預期的溫室氣體減排量以及已產生的碳信用數量等方面所占的市場份額幾乎是全球的一半，已成為最重要的CDM項目東道國。國家發改委能源研究所等科研機構也對CDM項目進行了大量的研究，并從中選擇出政府感興趣的項目，開展與國際間的碳項目合作，引進發達國家的技術，提高清潔生產能力。然而在我國推進發展CDM項目的過程中，也產生了一系列的問題：碳匯相關法律制度不完善、碳匯市場運行機制不成熟、碳匯市場價格機制不健全。這些問題的出現在一定程度上制約了CDM在我國的順利開展。本研究報告分析了國際碳匯市場的形式，對我國進行CDM項目研究的相關法律政策以及碳匯市場補償機制中存在的問題進行了深入研究，并預測了CDM項目在中國未來的發展前景，希望為進一步了解完善我國的碳匯市場和開發商進入碳匯市場有所幫助。

二、CDM項目相關政策法規

（一）我國CDM項目相關政策法規

首先，為促進CDM項目活動的有效開展，國家林業局在2003年底成立了碳匯管理辦公室，具體負責林業碳匯工作的協調和管理。2005年10月12日，國家發改委頒布了《清潔發展機制項目運行管理辦法》，初步規定了CDM 項目管理的相關制度和基本原則。

第二，2006年12月，國家林業局碳匯管理辦公室制定了《關于開展清潔發展機制下造林再造林碳匯項目的指導意見》，積極推進CDM再造林項目的實施，并確定了我國開展CDM再造林項目的優先區域。2008年發布《國家林業局植樹造林司關于加強林業應對氣候變化及碳匯管理工作的通知》，強調林業部門應該進一步通過植樹造林、退耕還林等措施積極增加碳匯。

第三，我國于2007年6月制定了《中國應對氣候變化國家方案》，明確了到2010年我國應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及其政策措施。關于林業碳匯方面，該方案規定要加快林業法律法規的制定、修訂和清理工作。同年7月國家林業局、中國石油天然氣集團公司以及中國綠化基金會等聯合發起建立中國綠色碳基金。

第四，2009年中央“一號文件”《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》中明確指出，“建設現代林業，發展山區林特產品、生態旅游業和碳匯林業”，將碳匯林業建設作為現代林業的重要內容提到了新的高度。

碳匯林業屬于公益林業建設范疇，國家將其納入社會公益性事業進行管理，執行社會公益事業的法律和政策規定。同時國家也出臺了一些優惠政策，參與企業可以獲得由政府主管部門簽發的、經過計量、核查、登記的碳匯信用指標。政府可以設計統一的標識，允許企業在其產品上加以標注，類似綠色產品、綠色電力一樣，可以設置為“碳中性”，“碳補償”等，可享受捐贈部分所得稅全免的優惠政策。

（二）國外碳匯相關政策法規

國際上除我國參加的《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《波恩政治協議》、《馬拉喀什協定》等國際公約外，各主要國家也制定了相關法律法規及政策機制，并取得了很大成效。

美國1977年通過并于1990年修改的《清潔空氣法》中鼓勵公司參與市場買賣污染權。為了貫徹這一法律建立了排污權交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面實施排污權交易，取得了成功。通過這種容許排出量系統的設置和不斷完善，使各企業在最大范圍內有效控制二氧化硫的排出量，取得了成效。

《美國清潔能源安全法案》于2009年6月在眾議院獲得通過，涉及方面極其廣泛，幾乎涵蓋了碳排放的所有行業，甚至對快餐業的保溫柜和服務業的可移動SPA設施都加以規制。該法案要求減少化石能源的使用。

2003年歐洲議會和理事會通過了溫室氣體排放許可交易制度，即歐盟排放貿易體系（EUETS）。歐盟ETS運行以來，歐盟及其成員國制定了涵蓋廣泛而且全面的法律文件，對碳排放的管理、交易等各方面進行規范。這些法律文件對配額的分配、執行機制、跟蹤監督到處罰措施都有詳盡的規定，這為碳減排提供了依據，也為碳交易拓展了廣闊空間。

（三）如何開展我國碳匯法制建設

比較國內外碳匯相關法律政策后，可以明顯得出我國碳匯相關法律制度不完善與亟待健全的現狀。分析其中原因，固然有我國目前屬于發展中國家而尚未被《京都議定書》所設定強制減排目標這一原因，但更多的原因是在于我國政府尚未對未來可能到來的強制性限制作出應有的警惕和防范。一旦我國面臨強制減排任務，而國內無應對措施，可能導致一系列的諸如減排任務無法完成、對外貿易面臨貿易壁壘的嚴重問題。我國應在國際協定對我國進行強制性限制之前加快完善我國的碳匯法律。

1.確認排放減少量或排放減少信用。政府首先應通過立法確定我國的減排目標，確定我國的碳排放行政許可制度，即只有獲得行政許可的企業才可能進行二氧化碳排放。制定標準，確定選定企業的范圍，應當包括煉油、能源、冶煉、鋼鐵、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等重工業重污染的行業；將我國自行確定的減排目標95%免費合理的分配給各企業，各企業分配碳匯多少應當以企業自身狀況為基礎，以免出現減排任務過高而無法完成的情況，促進企業加快技術改革，節能減排。

2.確立抵消政策。所謂抵消政策，是指以一處污染源的污染物排放削減量來抵消另一處污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允許新建、改建的污染源單位通過購買足夠的“排放減少信用”，以抵消其增加的排污量。將其引入碳匯機制之中，出于碳排量總體的控制，對于碳排放企業的擴建與新建應當嚴格控制，只有在企業購買足夠碳匯，或生產足夠碳匯以抵消投產后可能帶來的碳排放以及擴建過程中帶來的碳排放，才能許可其生產。

3.建立健全對相關利益主體保障補償制度。碳匯林業屬于公益林業建設范疇，國家將其納入社會公益性事業進行管理，執行社會公益事業的法律和政策規定。在不依賴CDM的非京都市場內，目前相關法律對各相關主體的補償還很弱，亟待加強。

三、碳匯市場運行機制研究

（一）國際碳匯市場的主要補償標準

1.清潔發展機制(CDM)。CDM是《京都議定書》確定的對發展中國家和發達國家雙贏的一種合作機制，既能夠幫助發達國家實現減排和沖抵CO2量的義務，又能夠幫助發展中國家在經濟和環境雙方面實現可持續發展。CDM-AR標準是目前能確保項目“碳補償”額外性的較為理想的標準。

2.黃金標準(Gs)\"J。“黃金標準：清潔發展機制和聯合履約項目的質量標準”為清潔發展機制(CDM)和聯合履約(JI)之下的減排項目，提供了第一個獨立的、最佳的實施標準。這一標準，可作為項目實施者的工具，用以保證項目的環境效益，并給予東道國和公眾一種堅信：這些項目相當于對可持續能源服務的新增投資。

3.自愿碳信用標準(VCS 2007)。碳信用（carbon credit）：又稱碳權，指在經過聯合國或聯合國認可的減排組織認證的條件下，國家或企業以增加能源使用效率、減少污染或減少開發等方式減少碳排放，因此得到可以進入碳交易市場的碳排放計量單位。

4.核實減排量的健全標準(VER+標準)。可以用于買賣的減排量即為需要核準的減排量。VER+標準由TtiV StiD于2007年開發而來。TiiV SiiD作為一個指定經營實體(DOE)，有資格確認擬議的CDM項目的合格性，并核實和核證溫室氣體源人為減排量。

5.氣候、社區和生物多樣性標準(簡稱CCBS)。該標準是由氣候、社區和生物多樣性聯盟制定的碳匯項目，它的確立是一個需要時間的過程，同時也需要權衡各方面的社會效益和經濟效益。CCBS就是為了確保在碳匯項目建立的過程中，能夠保障社會和經濟效益。

6.生存計劃方案(Plan Vivo)。生存計劃方案是與農村社區相關的一種小型的碳補償標準組織，于1994年由愛丁堡碳管理中心制定。

（二）CDM機制在中國實行出現的問題

1.CDM項目申請屢遭拒絕。上海聯交所近日公告，福建兩風電公司股權掛牌轉讓。業內分析指出，在風電場運營經濟效益欠佳，及國內電價補貼“不給力”情況下，CDM補貼收入一直是國內特別是中小型風電場增加收入的主要來源之一。而近年來頻發的國內風電CDM項目申請被拒的現象表明，這項收入的獲得將變得越來越不確定。在此背景下，將加劇國內中小型風電項目的經營難度。發布在上海聯交所的公告特別指出，根據聯合國EB的規則，CDM項目是基于經濟分析發現該項目收益率低于行業基準才能獲得注冊。如果實際電量超出可研預計發電量過多，將可能無法獲得CDM收入。中國74個CDM項目正面臨聯合國清潔發展機制執行理事會(EB)的“特別審查”。這意味著，這些來自中國的CDM項目將被區別對待，面臨比正常審批流程更復雜的審查程序。據了解，這些項目被特別審查的理由是，“懷疑這些項目上報的數據”。

由于期待中的哥本哈根氣候大會并沒有形成任何實質性的決議，即將于兩年后到期的《京都議定書》中的減排協議面臨著無路可走、無法可依的狀況，而眾多指望著新減排協議的各方都在猶豫是否要持續，國際整體環境不穩定，除非未來有新的減排協議出爐， 否則對于這些CDM項目各方來說這兩年將是最黑暗的時刻，CDM前途未卜。

2.CDM項目申請中介報酬率大。對于申報企業來說，一旦通過聯合國CDM理事會注冊，意味著項目的減排量可以拿去國際市場交易，這是一筆相當豐厚的收入。目前碳信用額價格約為10~15美元/噸，假設一個項目二氧化碳年減排量為10萬噸，一旦進行國際碳交易，項目方每年至少有100萬美元的收益。

貴州弘豐清潔發展機制(CDM)咨詢公司表示，該公司的申請模式分兩期:一是項目開發期，即只申報到國家發改委;二是發改委到聯合國注冊成功后，一旦項目方選擇兩期都由中介公司代理，那么中介公司要求收取一定的碳交易提成。此舉是因為前期的風險都由中介公司在承擔。但對于提成比例，有知情人士透露“每家企業不同，提成比例在5%~50%之間”。如按此種提成比例，那么中介公司每個成功通過聯合國注冊的項目至少有5萬美元的收入。嵐縣豐達焦化冶煉公司，也同樣印證了CDM咨詢機構在推動項目申報的猜測。

（三）CDM機制需要改革

CDM機制改革的壓力正變得越來越大，一方面CDM執行理事會（EB）遭到廣泛的缺乏效率的抱怨，另一方面指定經營實體（DOEs）的表現也并非盡如人意。

VVM在2008年11月開始執行，規定了DOE應該如何開展審定和核準；CDM鑒定標準在2009年7月采用，包括所有CDM鑒定要求；違反義務則在2009年5月開始執行，包括一整套持續監督DOE行動的規定框架，但是至今此項政策并未具有完全的可操作性。所以，增加DOE在審核以及從注冊到簽發過程的透明度也是緊要之急。

中國CDM面臨兩種可能改革方式。一種是“小步改革”，即基本發展機制不變，但是交易的方式、途徑等細節不斷完善。如果未來的減排需求不高，比如如果歐盟只減排20%(2020年在1990年的基礎上減少20%)，那么很可能就是這種方式。增加本土DOE數量和質量，提高認證能力，保證碳匯交易順利進行。雖然國外機構的間接阻攔認證是一方面原因，但是我國要做到EB找不到借口的地步，就可以提高認證率了。除此之外還要增加審核以及從注冊到簽發過程的透明度。

但是，另一種改革（改革幅度更大），比如如果歐盟要減到30%(2020年在1990年的基礎上減少30%)甚至更高，美國可以通過更廣泛的渠道購買發展中國家的CDM項目，也就是未來的CDM有一個大規模的需求市場的話，那么“現行的管理體制和管理辦法絕對是沒辦法滿足需求的”。

四、前景展望

低碳經濟是低能耗、低排放、低污染的經濟，實質是提高能源利用效率和創建清潔能源結構，是應對氣候變化、引領經濟未來發展方向的重要選擇。哥本哈根會議將是低碳經濟最重要的基礎，是即將可能產生的一個新的交易市場，全球將會出現更大的、統一的碳交易市場。建立國際碳交易市場，對世界經濟整體、以及各國國內經濟完成向低碳經濟的轉型至關重要，已經成為各國的共識。碳交易市場近年來的每年交易金額都以翻倍的速度增長，2008年的市場價值是600億歐元，2012年有望達到1500億美元。后《京都議定書》的市場價值將會更大。參與國際碳匯市場的交易活動，不僅要引進新觀念和新機制，還要從更高層次上將我國林業建設納入緩和全球氣候變暖的國際行動中，促使我們站在全球高度，重新審視我國林業發展的重大意義，進一步深化我國碳匯市場建設重要性的認識。

[基金項目：太原科技大學UIT（XJ2010051）；山西省高等學校大學生創新創業項目（2011251）]

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（作者簡介：王景鋮，太原科技大學經濟管理學院學生，經濟學學士。張翀，碩士，太原科技大學經濟管理學院副教授；研究方向：產業經濟。 山西太原 030024）

（責編：李雪）