流動人口的態勢與管理

摘 要：流動人口是我國改革開放以來產生的獨特社會現象。與溫州毗連的瑞安市，在市場經濟發展中，流動人口呈現出新的發展態勢，存在著治安防范難、計生管理難等問題，各相關部門必須樹立新觀念，提高服務水平，實施動態管理，確保良好的社會秩序。

關鍵詞：流動人口 遷移 管理

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）02-257-03

20世紀80年代以來，我國城鄉隨著以市場經濟為導向的改革開放，出現了大批勞動力跨區域遷移流動的現象。浙江省瑞安市是全國百強縣之一，經濟實力一直列溫州前茅，瑞安的市場改革起步較早，商品經濟活動異常活躍，引來了全國各地大量的“淘金者”與“打工者”，他們既給瑞安市的經濟建設提供了豐富的勞動力資源，又給當地的人口管理帶來一定的壓力，這種川流不息的人口流動，無論現在或將來，都是我們特別需要重視和研究的現實課題。

流動人口是一種特定的社會經濟現象。一個地區或城市實際人口數量的增減、構成的變化，始終包含著外來人口的狀況，他們的活動對流入地和流出地的人口發展以及社會經濟文化等各方面的發展都有著不同的作用和影響。在我國現行戶籍管理制度的情況下，所謂流動人口是相對城市常住人口而言的，專指離開常住戶籍所在地、跨越一定的行政轄區邊界、在某一地區滯留一定時間、從事各種活動的人口。因此，流動人口也常被稱做外來人口、暫住人口。

一、瑞安市流動人口的分布與構成特點

瑞安市的外來人口主要集中在城郊結合部和經濟較為發達的集鎮，從瑞安東北部的場橋沿梅塘公路、塘河兩岸到城關東門與從飛云沿56省道至馬嶼一帶是瑞安市流動人口的主要分布地帶，流動人口數約占到全市流動人口的80％。其中，安陽街道、塘下鎮、莘塍街道、飛云街道、仙降街道、汀田街道是瑞安市流動人口的五大集聚區，也是流動人口管理的重點區域。

根據統計，2011年瑞安市登記在冊的流動人口總數達到548370人。其中，安陽鎮有119219人，塘梅公路沿線及塘河兩岸地區有247392人，飛云經仙降至馬嶼鎮沿老56省道一帶有112004人。2001年全市登記在冊流動人口僅220452人，2002年為270697人，10年間流動人口翻了一番。這些僅是流動人口管理所的統計數字，加上未登記在冊的流動人員和散居鄉村的流動人口，估計全市流動人口在今年超過60萬。瑞安市流動人口服務管理局2011年3月21日統計報表顯示，在全市省外流入人口中，來源地主要集中在江西、貴州、四川、安徽、湖北、湖南、河南、重慶等省份，流動人口數均在2萬人以上，合計為484019人，占了全市省外流入人口總數的88.27％，居首位的是江西省、流入人口達121752人，占省外流入人口22.20%，其次是貴州省占19.97%，四川省占13.80%，安微省占9.94%，湖北省占7.26%，湖南省占6.18%，河南省占5.15%，重慶市占3.87%，還有福建省、云南省、陜西省分別占1.37%、1.45%、1.16%，其他省份共占3.12%，來自浙江省內的有25424人、占4.64%。

據第六次全國人口普查統計，2010年11月1日零時，瑞安市常住人口有142.47萬人，男女性別比為109.25：100，人口自然增長率6.58‰，人口密度為1121人/平方公里，呈現東密西稀分布。可見，除去外出經商、學習人員，在本土生活、工作的瑞安人達100萬人，在瑞安大地上，每三個居住人口中就有一個是流動人口，流動人口占到居住人口的1/3，在東部發達地區，流動人口分布的密度更高。無論從何種意義上說，這些流動人口已經成為瑞安市社會經濟活動中不可忽視的重要力量，他們對全市的城市建設和企業生產有著舉足輕重的作用。近幾年來，瑞安市的流動人口逐漸增多，并隨著經濟的景氣情況略有波動，呈現出以下幾大特點：

1.工作、居住集中在城郊結合部，并有向農村集鎮擴散的趨勢。瑞安縣城原來比較小，l987年縣改市后，縣城急劇膨脹，周邊的衛星鄉鎮并入城關，眾多的鄉鎮企業建在城郊，舊城的老廠都移址城郊，另外安陽新區、瑞祥新區又一直處在開發建設之中，附近是瑞安經濟技術開發區，這些地方適宜流動人口從事的職業和就業崗位相對較多，工資收入也比較高，目前大部分的勞動力都集中于此，這里的流動人口近20萬人，占全市流動人口的近1/3。

改革開放以來，瑞安市的民營企業發展迅速，基本完成了初步的原始積累，商品經濟興旺發達，農村城市化進程大大加快，這些發展既離不開流動人口的辛勤勞動，同時又為他們提供了大量的就業機會。最近幾年，農村集鎮的流動人口迅猛增多，就連地處西部山區的湖嶺鎮2011年已有7867人登記在冊，甚至連地處海島的北麂每年流動人口都在500人以上。很顯然，流動人口已經向廣大的農村逐漸擴散，呈現出由點及面的分布趨勢。

2.從業領域相對集中，以血緣、地緣和業緣關系為基礎集聚。雖然瑞安市的流動人口增速較快，但他們的從業領域卻相對集中。據不完全統計，流動人口的職業分布中，服務類行業，生產、運輸設備操作及有關人員占52%；商業、服務業人員占20.6%；農林牧漁水利業人員占18.4%；專業技術人員僅占4.9%。這一方面說明流動人口的從業領域比較狹窄、集中，另一方面也反映出其職業分布的雙向特征，即就業的勞動力要么在第二產業的生產第一線從事以體力勞動為主的工作，要么是在第三產業的服務領域從事商業、餐飲業、修理業及居民服務等各類服務活動。從流動人口的年齡看，主要集中在15~34周歲、占69.5%。

如此眾多的外來勞動力慕名來到溫州、駐足瑞安，為了生存與發展的需要，逐步形成了以血緣、地緣及業緣為紐帶的集聚現象。這種集聚大體源于兩個方面的原因：一是相當多的外來勞動力是在同鄉、同族、同村的介紹或帶領下來到瑞安，不斷形成連帶、擴散的態勢，導致血緣、地緣及業緣集聚的必然結果；二是在人生地不熟的環境中站住腳、扎下根，最可靠、也是最簡潔的方式就是依血緣、地緣及業緣聚居。為方便流動人口來往，在瑞安市的膠鞋基地仙降街道、塘下鎮，還專線開辟了至江西九江、貴州、河南等地的客運線路。

3.長期滯留者漸多，“舉家遷移”現象日益普遍。目前，在瑞安居住達半年以上的外來從業人員約占全部外來從業人口的67.3%，這說明盡可能地長期居留是外來勞動力的一個基本特征。其中，從事廢舊物資回收、修理、餐飲和其他各種服務業的流動人口60%以上在瑞安居住達半年以上；工業企業部門中的流動人口長期居留者的比例高達72.5%；由于季節性和周期性的特點，建筑業裝飾行業中長期滯留者的比例稍低，但也超過半數(52.5%)。大多數外來從業人口能夠在瑞安市長期滯留，說明他們所從事的工作和勞動是城市建設和居民生活所需要的，同時對流動人口自身也有益處。可以這樣說：只要有需求，他們就愿意提供服務；只要有收入，他們就會長期做下去。這也反映了外來人員擇業就業的一種普遍心態。

從有關資料看，在溫州長期滯留的流動人口中，約有1/3以上的人生活在“純外來人口的家庭戶”中，瑞安亦不例外。與前些年相比，有越來越多的外來從業人口在瑞安逐步扎根，流動人口中“舉家遷移”赴瑞安的現象正在不斷增多和日益普遍。毫無疑問，外來勞動力單身來瑞安打工賺錢與拖家帶口就業生活是有很大區別的，對社會的影響也有很大的不同，如孩子托管、就學、社會保障、環境承載力等。

4.整體文化素質逐漸提高，少數高素質人才成為業務骨干。在瑞安市的外來從業人口中，具有初中文化程度的人口比例最高，達至53.45%，其次是小學和高中文化程度者，分別占29.34%和6.97%；大專以上文化程度和文盲、半文盲這兩極人員的比例都低，分別為1.49%和8.75%。由此可見，就流動人口本身而言，其整體文化素質明顯偏低。但在最近幾年，外來勞動力的教育程度逐漸提高，許多素質較好的流動人口鍛煉成為業務骨干，工作中能獨擋一面。例如在溫州美富達工藝品有限公司，其營銷人員、翻譯都由來自湖北的大學生充當，很多民辦學校、職業中學也招聘了不少外地大學生。在華峰集團，外來人員反而成為企業管理層的骨干員工。

即便如此，外來勞動力在瑞安市尋找工作時，對高層次就業崗位的選擇余地還是非常小，絕大多數只能從事那些技術含量低、“臟、累、差、險”和本地人不愿做的工作。因此，流動人口的就業狀況可以概括為“五多”，即體力勞動者多、基礎服務業中的就業者多、低工資就業者多，周期性和季節性就業者多，“臟、累、差、險”工種的就業者多。

二、瑞安市流動人口管理工作中存在的薄弱環節

瑞安市城市建設的突飛猛進和經濟快速增長的強大勢能，吸引著浙江周邊各省的大批流動人口。流動人口的不斷增多是瑞安市經濟社會發展的必然趨勢，龐大的流動人口給瑞安市經濟的可持續增長和市場的進一步繁榮注入了新的活力，提供了必不可少的人力資源。但是，由于流動人口大多屬于盲目、無序流動，現階段還難以控制流動人口的超量涌入，過剩的流動人口必將產生一定的社會治安問題。在瑞安市的流動人口中，普遍存在著“盲目找工多，違法犯罪多，未婚同居多，超生家庭多，傳染疾病多”等諸多問題，對流動人口的管理已經成為瑞安市社會治安綜合治理的重點和難點，這些問題集中表現在以下三個方面：

第一，流動人口的違法犯罪問題突出，防范較難。近年來，瑞安市流動人口數量隨著全市的經濟發展逐年遞增，流動人口犯罪也不斷增多，流動人口的犯罪量占到全市犯罪總量的90%以上。種種事件表明，流動人口中存在的許多負面影響，已嚴重影響城市社會治安，若不認真對待，及時采取相應的對策，將會妨礙城鄉統籌綜合改革和建設的進一步發展。從整個社會情況看，對流動人口的犯罪防治還存在著打擊力度不夠、法制建設滯后、管理力度不足、職責權限不清、基礎工作薄弱等問題。

誠然，在瑞安市社會經濟的快速發展中，難免會在人口管理中出現各種各樣的漏洞和問題，但像一些企業使用流動人員，只看到他們廉價的一面，不重視管理和教育，甚至違法錄用流動人口；對私房管理的法規執行不力，一些舊房和商品房在搬家前后或出售以前出租給流動人口居住，許多私房和出租房成為藏污納垢的場所；相當多的企業在生產經營中只講經濟效益，忽視治安防范，成為盜竊犯罪的作案對象等現象，都是需要引起注意的。

第二，流動人口的計生管理信息不靈，難見成效。計劃生育是我國的一項基本國策。瑞安市外出經商人數眾多，政府對轄區內的常住人口的計生工作要花費很大的精力，管理難度較大，很難顧及流動人口的計劃生育管理，在財力、精力投入上都顯得嚴重不足。前些年，流動人口的計劃生育工作幾乎是個空白點。流動人員計生工作中問題較多的是流動人口中的育齡婦女，特別是已婚育齡婦女的生育行為。由于流動人口女性戶口在外地，他們理應遵從流出地的計劃生育政策，但他們遠離家鄉，當地計劃生育部門鞭長莫及，對他們管理不便，而她們又不受當地計劃生育的條例嚴格約束，加上自身的流動性、隱蔽性特點，容易出現無證生育或超生。

在瑞安市的流動人口中，育齡婦女占了流動人口的1/3，他們大多來自偏僻的山區，文化素質差，自我管理能力弱，特別是夫妻雙雙來打工的舉家遷移隊伍，稍不留神就長成超生游擊隊。同時，流動人口的居住條件差，用工單位一般沒有能力解決務工人員的住所，流動人口只有就近合租附近的舊房、工棚和廠邊棄屋，甚至男女混居，客觀上為非法同居、未婚先孕提供便利。如飛云街道坳頭村，村常住人口僅509人，而流動人口達700多人，流動人口只能生活在擁擠的環境中，個別婦女甚至生一個扔一個，導致了流動人口計生管理的嚴重失控。

針對瑞安市流動人口中計生工作的種種問題，有關職能部門曾提出多種解決辦法，加大管理力度，但工作的開展并不順利，效果并不令人滿意，也許這并不是一兩個部門的事情，而是一個綜合性的社會問題，需要全社會的共同關注。

第三，一些流動人口拉幫結派，與當地群眾矛盾難調和。雖然瑞安的商品經濟發育較早，整個社會的開放度較高，對流動人口較為寬容、易于接納，并能平等相待。但是，對于流動人口由于其獨特的生存空間和生活方式，物以類聚，人以緣合，他們勢必形成自己的小團體、小幫派。這一方面是出于相互照顧的需要，另一方面是為壯大自己的力量，維護自己的利益。所以，流動人口仍然很難真正融入當地的社會。隨著流動人口的增多，力量不斷得到發展壯大，不少流動人口拉幫結派、恃強威嚇，給地方治安造成威脅。對流動人口拉幫結派現象，要嚴密監視其活動去向，防止他們向群體性事件、犯罪團伙、盜竊集團發展。

三、加強流動人口管理的方法與對策

流動人口增多及其所帶來的問題，是新形勢下的新問題，不能用老思路、老觀念、老方法來對待和處理，而應該有一些新思路、新觀念、新方法。說到底，就是要特殊問題特殊對待、特殊處理。

我們國家產生人口大規模流動的原因在于社會經濟發展的不平衡，全國各個地區人口的生活水平和生存質量存在著巨大的差距。國家實行的改革開放，既為資源(包括人力資源)的優化配置和生產要素重組提供了更加寬松的環境，也給欠發達地區的人們迅速改善生活狀況創造了更多的機會。為了尋求新的生活方式，在比較利益的驅動下，人們自然頻繁地進行跨區域遷移流動，尤其是青壯年勞動力，他們無論是從智力、體力方面，還是自由度方面都具有天然的優勢。這種跨區域的流動，其中有很大一部分是在流出地發展水平低、勞動力大量剩余、人們生存狀況差所產生的巨大“推力”和流入地社會經濟發達、就業機會多、有較高預期收益所形成的強大“拉力”的共同作用下產生的，這是我國勞動力流遷的一個最直觀、最主要的原因。

從根本上說，我國嚴格的戶籍和遷徙制度抑制了勞動力資源在社會發展中的能動作用和優化配置，抑制了經濟發展的活力。按照國際慣例，應建立統一的可流動的戶籍制度，即只要在一地有穩定的收入來源，應有資格辦理居住證，并依法享受當地居民應享有的權利和履行應盡的義務。在當前無法完全按新的戶籍制度運行和完全做到自由遷徙的情況下，可以考慮首先在鄉鎮和小城鎮中以漸近方式推進。辟如，可暫時保留兩類戶口，放寬農村戶口遷向中小城鎮的限制，試行以公民住房、生活基礎(穩定的職業和收入)為落戶標準的戶籍遷移辦法，在改革的適當時機再實行大范圍的居民身份證制度，建立常住人口、臨時居住人口、居住人口三種形式并存，并規范相應的權力和義務，對具有穩定職業和收入的遷入人員先取得臨時居住人口身份，經若干年后再享有居住地居民同等待遇；對已遷入城鎮工作的勞動者可試行臨時居住戶口登記制度，領取藍皮戶口，等條件成熟時再轉為城鎮戶口，然后再逐步推開，過渡到建立全國統一平等的戶籍制度。通過改革戶籍制度，創造勞動力流動的平等環境。在當前的實際工作中，必須注意以下兩個方面：

1.轉變觀念，增強服務意識。應該看到，流動人口的存在對瑞安市經濟發展和生活的正常運轉作出了巨大的貢獻，至少在現階段，我們不能也不應該拒絕和排斥這一特殊的社會群體。在改革開放和市場經濟改革中，外來勞動力的正常就業和合法經營，是一種有利于資源優化配置和生產要素重組的“合理行為”，同時也可擴大內需、促進消費。況且，公民遷徙和居住自由是其基本權利之一。

目前，對流動人口不是想不想要的問題，而是需要量和如何調控管理的問題。調控的關鍵是大批外來勞動力的使用問題。對外來勞動力的流入，要堅持“按需擇優”的原則，充分利用法律、經濟及行政等各種措施，積極采取“疏”而非“堵”的方式，推動流動人口逐步實現“總量適度”、“分布合理”和“結構優化”，真正建立起有進有出的“有序流動”機制，使流動人口和地方本身都各得其所，雙方受益。政府及其有關職能部門對流動人口的管理起著主導作用，要進一步規范勞動用工市場，引導企事業單位的招工擇人行為，建立穩定的勞務基地和規范勞動力的從業程序，樹立吸引人才用好人才的理念善待流動人口。

另外，還要進一步完善有關保障制度。如將流動人口也納入到社會保障體系中來，為勞動力解除后顧之憂；在流動人口中要抓緊推行醫療、工傷保險，以解他們的燃眉之急；要逐步對流動人口與常住戶籍人口采用相同標準，公平享有各項權利。各項制度的出臺，同時要有一套法律法規給予規范，要加大執法力度，制止各種亂收費，建立相對穩定的勞動合同關系，徹底改變過去那種招之即來、揮之即去的狀況。

對于初到瑞安工作的流動人員，要贈送有關介紹資料，如瑞安交通圖、《瑞安市民手冊》，編制《流動人口辭典》，讓他們盡快熟悉當地環境，想方設法豐富他們的業余文化生活。對于育齡婦女，要以優良的服務促進管理。辟如辦墻報、講座或者分發書面材料等方式對流動人口進行人口知識、孕育知識和倫理道德等方面的科學教育，增強她們知情選擇的能力，為他們提供廉價衛生的避孕藥具，為她們孕育檢查和開具孕育證明提供方便，保護他們的合法權益。

2.建立動態管理網絡，實施有效監控。流動人口管理是一個多層次、全方位、立體式的社會系統工程。首先，必須建立一套完善的組織機構，健全社會管理體制，實行“黨政牽頭，瑞安市流動人口服務管理局為主，部門協商，綜合治理”，構建一個公安、勞動、計生等部門共同參與、齊抓共管，寓管理、教育、服務于一體的流動人口管理新格局。為進一步推進治安管理現代化進程，要全面推行流動人口管理信息系統，以適應流動人口日常管理工作的需求，對流動人口及時進行登記、查驗、統計、數據傳遞、制卡、圖像輸入和查詢工作，實施對流動人口的科學化管理，從而實現對流動人口的有效監控和信息服務。

其次，針對流動人口成分復雜的特點，要實行分類管理。流動人口來自“五湖四海”，不僅流出地不同，而且年齡、職業、文化程度以及遷轉他鄉的目的等各有不同，籠統談流動人口的管理是很困難的。應當根據流動人口的特點，堅持“誰容留、誰負責；誰使用、誰負責；誰受益、誰負責”的原則，明確責任，實行分類管理，真正做到以證管人、以業管人、以房管人。例如，可從居住地抓管理，通過管好出租人來管理外來人；可從工作單位抓管理，用工單位要求外來務工人員辦理必要的證件；對飲食服務業，可按行業特點實行管理。同時，要強調規范化管理。流動人口管理涉及公安、工商、勞動、衛生等多個部門，管理中難免會產生矛盾和糾紛，對工作中出現的問題要制定有關的政策、規章制度妥善解決，實施規范化的管理。規范化管理的重點是加強證件管理，落實好對居住證、工商經營許可證、私房出租治安許可證的頒發和管理工作。

第三，對流動人口的違法犯罪要開展全方位的防范。流動人口違法犯罪是有一定的規律，從實際發案情況看，哪里防范有漏洞，哪里就可能成為違法犯罪的高發區和高發點。要提倡全民防范，堅持做到“點、線、面”工作相結合。“點”，即流動人口的聚居點、混亂點等，由綜合治理部門、派出所組織整治；“線”，主要是流動人口落腳較多的中低檔旅館客棧、飲食娛樂場所及與銷臟有關的維修店、廢舊物資收購點等，由治安管理部門監控；“面”，主要指企業和村(居)委會，即對有相對固定工作的打工人員由所在的企業負責管理，出租房由村(居)委會承擔管理責任。在基層工作中，還要通過建立健全工人糾察隊、治安聯防隊、看家網、護村隊等機構，開展正常活動，構筑起群防群治的網絡，真正體現治安防范中的群眾路線，有效控制流動人口的違法犯罪。

參考文獻：

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3.王春光著.中國農村社會變遷.云南人民出版社，l996

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5.瑞安市公安局外來人口管理科編.2000年瑞安市外來人口匯總表

6.瑞安市公安局戶籍科編.2001—2003瑞安市外來人口統計表

7.瑞安市統計局、瑞安市人口普查辦公室編，瑞安市人口發展報告

（作者單位：中共瑞安市委黨校 浙江瑞安 325200）

（責編：若佳）