行政裁量基準的法律剖析

摘要：作為行政裁量的工具，裁量基準具有規則的結構、政策的因素和命令的形式，從我國的實踐來看，其亦反映了慣例和經驗的總結。裁量基準對行政機關具有內部的事實拘束力，并間接地對外部具有一定的法律效果。行政機關在一般情況下應當適用裁量基準，但基于公共利益或案件特殊情況，并在充分說明理由之后，可以選擇不適用裁量基準以實現行政裁量個案正義之目的。

關鍵詞：裁量基準；行政規定 ；行政程序

一、引言：問題的提出

自2004年起，在國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發[2004]10號）的推動下，全國各地掀起了推進依法行政的新浪潮，而制定和實施行政裁量基準成為了這一浪潮中的新舉措。現實的實踐還是給我們帶來了一系列難題。一方面制定和實施裁量基準大行其道，另一方面行政機關和人民法院卻缺乏對待裁量基準的應有態度，以致出現冷熱兩端的尷尬局面。面對這一困境，我們不得不思考：行政機關應當怎樣適用裁量基準？不適用裁量基準時行政機關又應當依照何種程序進行？

二、 裁量基準與行政規定：裁量基準是什么？

（一） 裁量基準的一個現實考察

為了了解裁量基準是什么，我們應當首先看看它在現實中是什么。以云南省公安廳紅頭文件惹爭議案為例，我國《道路交通安全法》第九十條規定：“機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款。”而云南省公安廳制定的《云南省道路交通安全違法行為罰款處罰標準暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），對《道路交通安全法》第九十條規定予以細化，其第九條第三十一款規定：“機動車超過規定時速未到50％的，處50元以上100元以下罰款”，當機動車的超速范圍有所變化時，該規定便設定相應的罰款數額，呈現出由輕到重，分段細化的行政處罰結構。由此觀之，裁量基準具的特征為:規則的結構、政策的因素、命令的形式、慣例的總結、裁量的工具。

（二）裁量基準的一個理論分析

首先，從立法授權來看，無立法權的行政機關所制定的裁量基準既非行政法規，又非行政規章，而屬于行政規定。其次，從制定程序來看，未經法定立法程序制定的裁量基準不屬于法律法規。再次，從結構技術來看，裁量基準具有嚴密的體系結構和規則結構。最后，從文件的形式來看，裁量基準一般使用規定、規則、意見、通知、細化標準和案件指引等名稱，具有行政規定的外在形式。

三、裁量基準與行政程序：行政機關如何適用？

（一）裁量基準的一般適用

由于裁量基準為法律法規范圍內的裁量指示，具有政策和命令的事實拘束力和經驗總結的合理性，因而，在一般情況下行政機關應予適用。行政機關認為行政系統的文件充其量是規范性文件，屬于內部約束的東西，不具備法律效力，因而要求行政機關以《暫行規定》為依據進行處罰并沒有法律依據。誠如前文分析，裁量基準借由具體行政行為對外產生間接的法律效果，這樣的法律效果與行政相對人的權益息息相關，故裁量基準通過內部的事實拘束力以期指示行政機關為更加恰如其分的行為，非經說明理由的正當程序不得解除內部事實效力的拘束。

（二）裁量基準的特殊適用

行政機關適用裁量基準的難題在于，一方面可能因為裁量基準不是法律而不被適用，另一方面卻可能因為機械適用裁量基準喪失行政裁量之必要靈活性。與我國裁量基準制度相似，在法國行政法中的存在一種“指示制度”。本文認為，不適用裁量基準應當遵守一定的規則，即基于公共利益或案件特殊情況，并在充分說明理由之后，行政機關方可背離裁量基準。分述如下。

1.公共利益的斟酌。公共利益是一個典型的不確定法律概念，而不確定法律概念的法律適用過程必然需要結合個案的具體情境加以最終確定。在日益復雜的現實社會中，特別是自然災害和社會緊急狀況的頻繁出現，行政機關更多地面臨著通過政策的制定完成增進公共利益的職責與在具體情境中充分考慮私人利益的雙重期待。

2.特殊情況的考察。作為具有書面成文形式的裁量基準，其并非行政裁量的萬能工具，主要原因在于“成文法”弊病難以根除。從時間維度上看，社會變遷，道德風化，規則有窮而事無窮，在裁量基準無法滿足現實中的特殊事實之時，不應強制適用裁量基準而應在法律范圍內重新為適當裁量；從空間維度上看，如前文所述裁量基準效力的地域沖突即是一個現實問題，特殊情況應予考慮，否則有違行政裁量個案正義的目的，毋庸贅言。

3.程序中的說明理由義務。說明理由義務在行政機關適用裁量基準的行政程序中具有重要地位。行政決定應說明其作成決定的理由，系為使當事人及利害關系人不獨知其然，亦知其所以然，從而于行政救濟時，得為有效之權利防御。

由于裁量基準是行政機關自己制定的內部行政規則，故裁量基準本身的合法性，成為了行政機關在行政程序中合法地為行政裁量的前提條件。當行政機關因一個依據裁量基準或者不依據裁量基準而為的具體行政行被訴至法院時，法院便不可避免地需要對裁量基準的效力和合法性作出判斷，問題在此轉向了裁量基準的司法審查。

參考文獻：

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[3]鄭春燕.行政裁量中的政策考量——以“運動式”執法為例[J].法商研究，2008（2）.

（作者簡介：文 爽（1985.3-），男，四川宜賓人，四川大學法學院憲法與行政法專業研究生。）