采礦權(quán)權(quán)能的相關(guān)法律解析

【摘要】伴隨著因礦業(yè)開采而欣欣向榮的GDP增長而至的是“三個和尚沒水喝”的公地悲劇。采礦權(quán)本應(yīng)是一系列行為和財產(chǎn)的集合性權(quán)利，卻被《物權(quán)法》第123條納入用益物權(quán)之中。這種將礦地使用權(quán)能，礦產(chǎn)資源開采權(quán)能以及礦產(chǎn)所有權(quán)能在立法的過程中合而為一的做法，是采礦權(quán)的不可承受之重，也使采礦權(quán)自產(chǎn)生之初即帶有負外部性，在此筆者提出采礦權(quán)復(fù)合權(quán)利群的概念，旨在在法律層面上，理清采礦權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)，是防止“公地悲劇”的治標之法。

【關(guān)鍵詞】采礦權(quán) 負外部性 復(fù)合權(quán)利群 公地悲劇 構(gòu)建探討

在長期計劃經(jīng)濟體制下，我國一直實行的是由國家撥款進行采礦、探礦的管理和運作模式，并未運用物權(quán)或產(chǎn)權(quán)機制但是改革開放后，我國逐漸走向國家所有、分散開采利用模式，并確立了物權(quán)性質(zhì)的礦業(yè)權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)兩種權(quán)利。

一、采礦權(quán)的性質(zhì)解析

目前我國所謂的采礦權(quán)依《礦產(chǎn)資源法實施細則》第6條規(guī)定：“采礦權(quán)，是指在依法取得的許可證規(guī)定范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。”從規(guī)定本身也可看出當下的采礦權(quán)“是圍繞開采礦產(chǎn)資源而展開的一系列權(quán)利的集合”[1]而在物權(quán)法中，亦將采礦權(quán)歸入第三篇：用益物權(quán)。對此，國內(nèi)有不少專家學(xué)者持有自己的看法，而江平先生認為屬于債權(quán)[2]，崔建遠教授將礦業(yè)權(quán)和漁業(yè)權(quán)、取水權(quán)等眾多權(quán)利統(tǒng)稱為準物權(quán)，[3]甚至有學(xué)者因為礦業(yè)權(quán)的國家授予性稱之為特許物權(quán)。

采礦權(quán)性質(zhì)的爭議源自其由于權(quán)利指向客體的復(fù)合性，即礦區(qū)土壤以及礦產(chǎn)資源。它屬于物權(quán)，是一種復(fù)合權(quán)利群。包括三大權(quán)能，礦地（礦區(qū)地下土壤）使用權(quán)，礦產(chǎn)資源開采權(quán)、礦產(chǎn)所有權(quán)能。前兩種為他物權(quán)，是對礦區(qū)土地，礦產(chǎn)資源使用權(quán)。而后一種則應(yīng)為自物權(quán)，即所有權(quán)。本文之后所論及采礦權(quán)均以此定義為基礎(chǔ)。

目前國家之所以將采礦權(quán)定位于一種“特殊”的用益物權(quán)。是由于礦產(chǎn)資源的特點決定了采礦權(quán)的價值定位的特殊，既要保護采礦權(quán)人的收益，同時也要兼顧到當代平衡和世代平衡，所以只有通過統(tǒng)一規(guī)劃、許可使用、嚴格規(guī)范來實現(xiàn)自然資源的合理有效利用。因此采礦權(quán)是帶有公權(quán)化色彩的私權(quán)。由于土地，礦產(chǎn)屬于國有，這種將國有資產(chǎn)使用權(quán)和開采的礦物的所有權(quán)（私有權(quán)），兩種不同的權(quán)利類型打包定義成采礦權(quán)的做法，使得權(quán)利人名義上行使的是對公有資源的用益物權(quán)，實際獲得的是對礦產(chǎn)的所有權(quán)，這樣的共有到私有的轉(zhuǎn)化，是當下采礦權(quán)天生的負外部性的根本原因，進而產(chǎn)生公地悲劇。

在此筆者提出采礦權(quán)復(fù)合權(quán)利群的概念，即將采礦權(quán)的內(nèi)部三種權(quán)能進行剝離，進而形成相互獨立，而互相聯(lián)系的權(quán)利集合，分別規(guī)制，消除原本集合在單一權(quán)利上的不可承受之重。這樣的定義并不是學(xué)術(shù)上的所謂“為賦新詞強說愁”式的標新立異。這也可能會引起立法難度的上升，但對于當代社會的礦產(chǎn)關(guān)系矛盾，我國修訂特別法來對礦產(chǎn)權(quán)利群進行特別規(guī)制，宏觀上統(tǒng)一規(guī)劃，微觀上分而治之，仍有其現(xiàn)實意義。

二、采礦權(quán)復(fù)合權(quán)利群權(quán)能解構(gòu)

采礦權(quán)復(fù)合權(quán)利群，即在承認采礦權(quán)是物權(quán)的前提下，在其內(nèi)部劃分為三塊權(quán)能，礦地使用權(quán)（地下土壤）、礦產(chǎn)資源開采權(quán)、礦物產(chǎn)權(quán)。

（一）礦地使用權(quán)

礦地使用權(quán)是指，在開采礦產(chǎn)資源的過程中采礦權(quán)所有人，必然會涉及到的對礦區(qū)地下土壤的使用權(quán)，也是最受行政許可規(guī)制的權(quán)能。由采礦權(quán)定義可知，從對不特定礦產(chǎn)資源的開采到最終獲得特定的礦產(chǎn)品，這就是采礦權(quán)的權(quán)利運作及實現(xiàn)過程。但由于礦產(chǎn)資源深埋地下，與礦區(qū)土壤渾然一體，因此權(quán)利主體若想實現(xiàn)采礦權(quán)，首先應(yīng)對蘊含已探得礦源的特定礦區(qū)進行實際支配，借此方能實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的實際支配。盡管礦產(chǎn)資源為最終價值，但這無法否認特定礦區(qū)或地下土壤作為采礦權(quán)復(fù)合客體的客觀存在。[4]因此，法律對在規(guī)定地下使用權(quán)被采礦權(quán)包含的同時，應(yīng)將該權(quán)利造成的外部性予以明確界定，而不是由附近生態(tài)環(huán)境，居民承擔本不應(yīng)由其承擔的外部成本。

（二）礦產(chǎn)資源開采權(quán)

如果說采礦權(quán)其他兩個權(quán)能是靜態(tài)的話，那么礦產(chǎn)資源開采權(quán)是種動態(tài)的產(chǎn)權(quán)，也是采礦權(quán)的核心。“采礦權(quán)”的核心即“去土存金”，是一種動態(tài)的開采的過程。正是通過這樣的開采勞動，將礦土轉(zhuǎn)化成具有價值的礦物。而礦產(chǎn)資源開采權(quán)能的外部性則更多地影響到勞動者的權(quán)益(個人私益)以及礦產(chǎn)開采率（公益、世代平衡）

首先，由于采礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，權(quán)利人必定會在權(quán)利時期內(nèi)完成最大產(chǎn)出。因此，形成占據(jù)強大信息資源并追求資本效益最大化的礦主，與沒有任何警示甚至對相關(guān)信息無知而又要靠下井維生的礦工形成兩大利益集團。

其次，由于礦產(chǎn)資源的國有性以及不可再生性，勢必也會受開采權(quán)能的外化影響，甚至深受其害。在在理論上，這是一種礦產(chǎn)資源使用權(quán)，法學(xué)家稱為用益物權(quán)。而經(jīng)過開采這樣的過程后，國家的對礦產(chǎn)所有權(quán)變相轉(zhuǎn)化成了采礦權(quán)人的礦產(chǎn)品所有權(quán)。這也產(chǎn)生了這樣的新聞，礦業(yè)集團花2000萬元買的是用益物權(quán)，購買以后出10億也不賣的則是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。普通用益物權(quán)人享有的僅是對標的物的占用使用收益的權(quán)利，而礦產(chǎn)資源則更著眼于其處分所帶來的收益。而正是由于采礦所有權(quán)人僅僅占有對礦產(chǎn)開采的有時限的用益物權(quán)，必定會導(dǎo)致其在短期內(nèi)追求利益的最大化得短線行為，而不顧及礦產(chǎn)的當代平衡以及世代平衡，有可以考慮的方法：一是政府管制。二是公共資源私有化。

（三）礦物產(chǎn)權(quán)

在哲學(xué)上，手段和目的是相互依存的。企業(yè)的目的就是營利，在這點上礦產(chǎn)企業(yè)也不例外。在上文論及的兩個帶有他物權(quán)性質(zhì)的權(quán)能，都是為了最終獲得礦物產(chǎn)權(quán)而服務(wù)的。在采礦權(quán)的復(fù)合權(quán)利集合中，正是因為有一個礦物產(chǎn)權(quán)相的目的效應(yīng)，才使這個組合體成為以礦物產(chǎn)權(quán)為目的的權(quán)利復(fù)合。也使人們忽略了其他作為手段的權(quán)能，進而被這個層面的特質(zhì)遮攔了其他層面進而取代其整體性，正因為如此，就必須將礦物產(chǎn)權(quán)從采礦權(quán)復(fù)合權(quán)利集合中剝離，并獨立于在采礦權(quán)復(fù)合權(quán)利集合中的行政特許權(quán)的影響。在采礦權(quán)的一級市場中，成交價比底價高出幾倍至幾十倍，盡管成交價遠遠不及礦產(chǎn)資源價格，但是底價卻是礦產(chǎn)資源用益物權(quán)的價值，成交價有礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的價值趨向。[5]付出與收益的巨大差距并非經(jīng)市場經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整，而是強勢集團與行政權(quán)力的交易。看似礦產(chǎn)企業(yè)對權(quán)力尋租的過程中向行政官員支付了成本，卻將這種成本轉(zhuǎn)嫁到社會弱勢群體，得利和代為支付的是強勢群體，只要礦產(chǎn)資源由行政機關(guān)配置，這種趨勢就不可避免，社會不公正而形成的收益差距會更大。

三、采礦權(quán)復(fù)合權(quán)利群權(quán)能再構(gòu)建解決以及公地危機可能性之探討

采礦權(quán)是由三種權(quán)能：礦地使用權(quán)、礦產(chǎn)資源開采權(quán)以及礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所組成的復(fù)合權(quán)利群的概念，同時也分析了這三種權(quán)能各自所產(chǎn)生的負外部性，進而導(dǎo)致“公地悲劇”的現(xiàn)象。如果將目前的采礦權(quán)比作一個“木桶”的話，而將這三種分屬不同體系的權(quán)能、如所有權(quán)與用益物權(quán)之分。私權(quán)與公權(quán)之分、自物權(quán)與他物權(quán)之分，都歸入到這樣的“木桶”之中，再用《物權(quán)法》這么一攪和，產(chǎn)生的更多的是理論混亂、界限不明、規(guī)制不利。這使“木桶”成了一個產(chǎn)生“公地悲劇”惡臭的“垃圾桶”，還是未達成垃圾分類化的那種，實乃悲矣。其實這個“木桶”中所盛的權(quán)能之間可以加上隔板分離，即在承認采礦權(quán)的大背景的前提下，內(nèi)部針對不同權(quán)能進行規(guī)制，具體言之，即在承認采礦權(quán)是復(fù)合權(quán)利群的前提下，不同的法律對采礦權(quán)規(guī)制的重點不同，即在礦產(chǎn)特別法律法規(guī)中主要規(guī)制其礦地使用權(quán)與礦產(chǎn)資源開采權(quán)，抑制由這兩種權(quán)能產(chǎn)生的負外部性，而在物權(quán)法中明確采礦權(quán)利群中礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)界定，為其市場化流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)，再以能源法典統(tǒng)一規(guī)制整個采礦權(quán)利群的運作。

四、規(guī)制路徑

（一）立法規(guī)制

在立法的層面上，用法律法規(guī)內(nèi)化采礦權(quán)的負外部性成本，是解決問題的根本途徑。而這樣的立法規(guī)制應(yīng)該形成一個以憲法——物權(quán)法—能源法典—礦產(chǎn)資源法（特別法）的這樣縱向與橫向規(guī)制相結(jié)合的法律體系。

首先，在憲法中應(yīng)該明確可持續(xù)發(fā)展原則，可載入憲法第九條關(guān)于“國家保護自然資源”的條款中。在國家最高法律層級上明確其效力。再次，在物權(quán)立法中重構(gòu)采礦權(quán)的物權(quán)制度。在采礦權(quán)是復(fù)合權(quán)利集合的基礎(chǔ)上，對其行政許可色彩進行剝離，在物權(quán)法上明確采礦權(quán)中礦物產(chǎn)權(quán)的自物權(quán)，所有權(quán)屬性，從傳統(tǒng)的采礦權(quán)是準物權(quán)或用益物權(quán)理論，向現(xiàn)代的采礦權(quán)物權(quán)屬性是典型的自物權(quán)理論轉(zhuǎn)變。為采礦權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)，同時也明確拍賣競標的是國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有權(quán)，而不是出讓像土地一樣的使用權(quán)。這種權(quán)利的界定可以將負外部性從法律上內(nèi)化。其次，在《礦產(chǎn)資源管理法》中，將采礦權(quán)中礦地使用權(quán)能與礦產(chǎn)資源開采權(quán)能明確為用益物權(quán)，是對公有的礦區(qū)環(huán)境的用益，明確其對因采礦行為而造成的負外部化的責任，將其內(nèi)化，而不是現(xiàn)今的，獲得采礦權(quán)要只要交納“三費”——資源稅、礦產(chǎn)資源補償費以及礦地使用費。但是較之與礦藏開采的豐厚收益相比，開礦前期投入的費用是非常少的。最后，在能源法典中明確采礦權(quán)的整體體，總領(lǐng)其他的法律規(guī)制的具體實施。

（二）行政規(guī)制

在采礦權(quán)利群的行政規(guī)制中，政府也應(yīng)該完成行政角色轉(zhuǎn)變，市場化運作是前提，從發(fā)包人轉(zhuǎn)變?yōu)榱鬓D(zhuǎn)平臺的構(gòu)建者與監(jiān)控者。同時在法律上去除采礦權(quán)流轉(zhuǎn)不能獲利的規(guī)定，政府只需抑制其投機行為即可。正因為礦產(chǎn)資源法出臺時沒有物權(quán)法作為依據(jù)，“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利”之類的帶有強烈計劃經(jīng)濟時期色彩的規(guī)定，開放采礦權(quán)的二級流轉(zhuǎn)市場，由價值規(guī)律和市場供求來調(diào)節(jié)和平衡礦業(yè)權(quán)交易的價格。既然是市場經(jīng)濟，作為礦權(quán)主體有權(quán)使用和控制他的財產(chǎn)權(quán)利，那么礦權(quán)抵押、礦權(quán)折價投資也應(yīng)該作為礦權(quán)流轉(zhuǎn)形式。[9]在金融層面上，建立礦業(yè)權(quán)交易的更靈活的市場，同時抑制投機。

（三）司法規(guī)制

對采礦權(quán)利群的司法規(guī)制，筆者主要提兩方面，法律責任的轉(zhuǎn)變和公益訴訟。

首先，從現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，采礦權(quán)人的負外部影響所承擔的法律責任過于單一。法律責任有三種，分別是行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任。而從《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定看，侵犯礦業(yè)權(quán)的法律責任，導(dǎo)致在司法實踐中，往往行政處罰代替民事賠償，主要是行政責任和刑事責任，對說侵犯國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)以及承受負外部性的附近環(huán)境和居民的司法保護不足。民事責任與行政責任不分導(dǎo)致法律沒有為礦業(yè)權(quán)主體設(shè)計專門的民事救濟途徑，從而使侵權(quán)人的民事責任得不到有效的制裁，令受侵害者消化了侵害方的違法成本，實屬不公。

其次，引入公益訴訟。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，相對而言處于無保護狀態(tài)下的公共利益是最易受到侵害的。 訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權(quán)向法院起訴，請求司法救濟，但是，公共資源屬于所有人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟呢？就采礦權(quán)利群的負外部性而言，理應(yīng)由當?shù)貦z察院作為第一原告次序，當?shù)鼐用駷榈诙娲涡颉Ｒ驗樵斐僧數(shù)丨h(huán)境的負外部性主要由采礦權(quán)利群中的礦地使用權(quán)能造成，明確其對當?shù)丨h(huán)境土壤的用益物權(quán)性質(zhì)，使侵權(quán)之訴變?yōu)榭尚小?/p>

五、小結(jié)

在目前《物權(quán)法》對采礦權(quán)三種權(quán)能并列并成混合狀定位于用益物權(quán)的現(xiàn)實的前提下，前二者屬于他物權(quán)，而礦物產(chǎn)權(quán)明顯屬于自物權(quán)。在礦產(chǎn)特別法律法規(guī)中主要規(guī)制其礦地使用權(quán)與礦產(chǎn)資源開采權(quán)，抑制由這兩種權(quán)能產(chǎn)生的負外部性，而在物權(quán)法中明確采礦權(quán)利群中礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)界定，為其市場化流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)，再以能源法典統(tǒng)一規(guī)制整個采礦權(quán)利群的運作。明確區(qū)分采礦權(quán)中三種權(quán)能，以礦物產(chǎn)權(quán)作為中間設(shè)置，可以阻止礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)通過礦山企業(yè)的開采轉(zhuǎn)為私物權(quán)的直通車，是防止國有資產(chǎn)流失和浪費的保護性“閾閥”。即在承認采礦權(quán)是復(fù)合權(quán)利群的前提下，不同的法律對采礦權(quán)規(guī)制的重點不同，馬克思說得好：“法律應(yīng)該是事物的本質(zhì)的普遍和真正的表達者。因此，事物的法的本質(zhì)不應(yīng)該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應(yīng)該去適應(yīng)事物的法的本質(zhì)”[6]。

參考文獻

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[4]百度百科.采礦權(quán)[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/252953.

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[5]康紀田.礦權(quán)負外部性內(nèi)化[J].探索與爭鳴，2005（5）.

[6]馬克思.馬克思恩格斯全集（一卷）[M].北京：人民出版社，1960，139.

作者簡介：張朝俊（1989-），男，上海人，華東政法大學(xué)2011級經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：金融法。