采煤沉陷區(qū)解決農(nóng)牧民生產(chǎn)生活問題研究

摘 要:本文首先對鄂爾多斯市伊金霍洛旗烏蘭木倫鎮(zhèn)農(nóng)牧民經(jīng)濟水平現(xiàn)狀做了闡述;接著討論了農(nóng)牧民失地原因，同時分析改善這種現(xiàn)狀的不利和有利因素;最后提出通過具體措施，具有一定的參考意義。

關(guān)鍵詞:采煤沉陷區(qū) 生產(chǎn)生活 解決

中圖分類號:TU981文獻標識碼:A文章編號:1674-098X(2012)07(b)-0003-02

在2010年國家中央一號文件中提到農(nóng)牧民增產(chǎn)、增收，保障農(nóng)村社會長久穩(wěn)定是當(dāng)前工作的重中之重。在農(nóng)牧民增收的外部環(huán)境和內(nèi)在壓力都發(fā)生了根本性變化的新形勢下，只有積極謀劃新思路，并采取有效措施才能切實促進農(nóng)牧民增收。烏蘭木倫鎮(zhèn)作為伊金霍洛旗的工業(yè)重鎮(zhèn)，擁有著豐富的煤炭資源，區(qū)域經(jīng)濟總量在煤炭產(chǎn)業(yè)的帶動下迅速增長。但是，與工業(yè)經(jīng)濟的繁榮相比，農(nóng)村的發(fā)展卻相對滯后，農(nóng)牧民失地問題日益嚴重。

1 烏蘭木倫鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村改革和發(fā)展逐步深人，黨的中心工作轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)以來，烏蘭木倫鎮(zhèn)農(nóng)牧民的經(jīng)濟收人不斷增加，生活水平不斷進步，到2005年，全鎮(zhèn)農(nóng)牧民的人均收人達到7000元，比改革開放的1978年提高了許多倍，到2011年年底全鎮(zhèn)農(nóng)牧民人均純收入將達到14000元，比2005年翻一番。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為全鎮(zhèn)社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，目前烏蘭木倫鎮(zhèn)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟社會仍處在比較落后的狀態(tài)，農(nóng)牧區(qū)仍處于區(qū)域性和整體性相對貧困的狀況。農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，抵御自然災(zāi)難能力弱的問題仍然突出;農(nóng)牧民群眾生活水平較低，至今仍有相當(dāng)一部分農(nóng)牧民的生活水平處于相對貧困狀態(tài);農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，農(nóng)牧民增收渠道不寬，農(nóng)牧民收人水平和鎮(zhèn)區(qū)居民相比差距很大;失地農(nóng)牧民越來越多，在不久的將來，烏蘭木倫鎮(zhèn)16個行政村108個生產(chǎn)合作社中約有90%的村民都將失去原有生活條件和生產(chǎn)基礎(chǔ)。從以上可以看出，烏蘭木倫鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展雖取得了一定成績，但存在一個很突出的問題，那就是失地農(nóng)牧民將要面臨的困境，即失去原有生產(chǎn)生活條件后如何生存、如何發(fā)展、如何融入城市，解決了這一問題，也就解決了全鎮(zhèn)農(nóng)牧民如何持續(xù)增收的實際困難，下面就礦區(qū)失地農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的問題結(jié)合烏蘭木倫鎮(zhèn)鎮(zhèn)實際情況進行如下分析。

2 礦區(qū)失地農(nóng)牧民的調(diào)查與分析

2.1 失地農(nóng)牧民的產(chǎn)生及背景

伊金霍洛旗(以下簡稱伊旗)境內(nèi)有著十分豐富的煤炭資源，是國家的重點能源基地，煤炭生產(chǎn)和深加工已成為伊旗的支柱產(chǎn)業(yè)。近年來，隨著煤礦技改、回采率提高、產(chǎn)量增加，因煤炭生產(chǎn)帶來的負面影響也越來越大，面臨的形勢也越來越嚴峻。烏蘭木倫鎮(zhèn)是中國最大的煤炭企業(yè)——神華集團的主產(chǎn)區(qū)。2005年，神華各分公司在該鎮(zhèn)境內(nèi)共生產(chǎn)原煤約4000多萬噸。10000多畝土地地表當(dāng)年塌陷和受損。到2006年11月份，全鎮(zhèn)累計因采煤引發(fā)的地表塌陷面積約為30000畝，受影響的面積約為10000畝，涉及巴圖塔村、烏蘭木倫村、松定霍洛村、補連塔村、布連海子村、上灣村、石灰溝村等7個村24個社，2168戶村民6598人。其中，已經(jīng)失去原有生活條件和生產(chǎn)基礎(chǔ)的有上灣村的郭家圪臺、白家?guī)r、武家梁，石灰溝村的王家塔，補連塔村的后補連、補連溝，布連海子村的王家梁，松定霍洛村的二社等5個村8個社，391戶村民1362人。到2007年底，有上灣村的武家塔，石灰溝村的趙家塔、長勝梁、武家梁，布連海子村的李家灣、趙家渠、樹梁、蘇家梁等3個村8個社327戶村民1075人將失去原有的生產(chǎn)生活條件。因煤炭生產(chǎn)附屬企業(yè)建設(shè)和市政發(fā)展建設(shè)失去原有生產(chǎn)基礎(chǔ)和生活條件的有上灣村的上灣社、溫家圪堵社，補連塔村的馬家塔社、補前社，松定霍洛村的八社，烏蘭木倫村的三社、四社、五社等4個村8個社。將來，烏蘭木倫鎮(zhèn)鎮(zhèn)16個行政村108個生產(chǎn)合作社中約有90%的村民都將失去原有生活條件和生產(chǎn)基礎(chǔ)。

失地農(nóng)牧民的產(chǎn)生是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。一方面煤炭生產(chǎn)企業(yè)按現(xiàn)階段技術(shù)不可避免要造成地表塌陷，造成農(nóng)牧民的現(xiàn)有生產(chǎn)生活條件和基礎(chǔ)破壞，農(nóng)牧民需搬遷，需改變生活和生產(chǎn)方式。另一方面市政和企業(yè)發(fā)展需要從農(nóng)牧民手中獲取土地，農(nóng)牧民徹底失去賴以生存的土地。失地農(nóng)牧民產(chǎn)生成因主觀方面是政府和企業(yè)，成因的客觀方面是農(nóng)牧民，涉及對象也是農(nóng)牧民。在這一過程中，農(nóng)牧民失地而且處于被動狀態(tài)。解決失地農(nóng)牧民問題主導(dǎo)應(yīng)是政府，主體是企業(yè)，主角是失地農(nóng)牧民。

2.2 影響失地農(nóng)牧民增收的不利因素分析

(1)烏蘭木倫鎮(zhèn)自然條件較差。屬丘陵溝壑地區(qū)，地勢凹凸不平，氣候條件較差，常年干旱少雨，再加上近年來隨著煤炭的不斷開采，地表塌陷以及地下水位下降給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來極大的不便，直接制約著我鎮(zhèn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(2)農(nóng)牧民科學(xué)文化素質(zhì)差，缺乏增收后勁。目前，我鎮(zhèn)農(nóng)牧民科學(xué)文化素質(zhì)相對較低，在調(diào)查的農(nóng)村勞動力中，中專文化程度以上的只占18％;小學(xué)文化、文盲、半文盲卻占到40.3％。文化素質(zhì)低，吸納科技能力弱，適應(yīng)性差，缺乏融入城鎮(zhèn)的相應(yīng)技能，這成為解決失地農(nóng)牧民問題最大的難題和障礙。

(3)農(nóng)牧民失地后顧慮較嚴重。他們普遍存在一種擔(dān)心，即失去安全保障或是最低生活退路失去的心理，思想上總是顧慮把農(nóng)牧民往哪搬遷，搬出去失去原有生活條件后怎樣生活，將來的子女上學(xué)、醫(yī)療保障、生活來源、養(yǎng)老保障、子孫的將來出路該怎樣解決等。這是解決失地農(nóng)牧民問題的牽制因素，但這些也給解決失地農(nóng)牧民問題提供了指導(dǎo)性方向。

(4)國家出臺的政策不完善，補償標準不平衡。國家無完整的解決辦法和解決政策，各地?zé)o統(tǒng)一具體的模式。例如國家無統(tǒng)一的征用土地標準，有的因時間跨度大補償不平衡，有些政策顯得滯后，分配矛盾重重，如5號文件現(xiàn)仍在使用。失地農(nóng)牧民心理不平衡，個別對抗政府和企業(yè)。另外，補償一般為貨幣補償，手段明顯單一，這就需要積極探索符合現(xiàn)有法律法規(guī)的一條新路子。

(5)解決農(nóng)牧民失地問題的資金不足。現(xiàn)解決失地農(nóng)牧民的資金主要來源于企業(yè)，政府在這塊上拿不出更多的資金，以至于很多問題難以得到解決。

2.3 解決失地農(nóng)牧民問題的有利因素

(1)十年九旱的自然氣候和貧瘠的土地使農(nóng)牧民從內(nèi)心不愿再過自給自足的自然經(jīng)濟生活，思想上想換一種活法。這種思想在年輕一代更為突出，農(nóng)牧民積極進取，自力更生這給解決問題夯實了堅定的思想基礎(chǔ)。

(2)政府和造成失地的企業(yè)積極主動探求解決辦法，能給予一些必要的政策和資金支持，為解決失地農(nóng)牧民問題創(chuàng)造了先決條件。

(3)伊旗政府統(tǒng)一收取煤礦生態(tài)恢復(fù)補償金，使妥善安置失地農(nóng)牧民有了一定的資金保障。

3 解決失地農(nóng)牧民的具體措施辦法

3.1 進一步統(tǒng)一規(guī)范征地標準和完善補償方案

要認真測算當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況，合理制定補償和征地標準，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地經(jīng)濟社會統(tǒng)籌、政府農(nóng)牧民企業(yè)統(tǒng)籌、現(xiàn)實規(guī)劃發(fā)展統(tǒng)籌的原則，把統(tǒng)一性、政策性、社會性的標準和補償辦法掌握好，實現(xiàn)規(guī)范用地，合理補償。

3.2 要科學(xué)規(guī)劃，用發(fā)展的眼光落實安置地和居住地

因周邊的環(huán)境逐步都將遭到破壞，我鎮(zhèn)的搬遷地最理想的就是在鎮(zhèn)區(qū)周圍及鎮(zhèn)區(qū)。政府拿出規(guī)劃和著手進行市政建設(shè)，堅決消除城中村及城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境治安臟亂差，把搬遷移民和市政規(guī)劃建設(shè)結(jié)合起來，讓失地農(nóng)牧民從居住上首先和市民同等。走市場化購房的路子，同時要采取農(nóng)牧民自籌、企業(yè)資助、政府政策優(yōu)惠等方法，使村民能夠住得起房。要使用市場機制使失地農(nóng)牧民購房后實現(xiàn)資源增值，激發(fā)失地農(nóng)牧民融入城鎮(zhèn)居民生活的主動性。要采取因塌陷失地的農(nóng)牧民由企業(yè)固定補償，因城鎮(zhèn)發(fā)展失地的農(nóng)牧民利用產(chǎn)業(yè)用房幫助的辦法或出工等解決生活費用支出大的問題(如物業(yè)、供暖等)。

3.3 平衡市民和失地農(nóng)牧民的關(guān)系問題，妥善解決農(nóng)牧民子女入學(xué)、市鎮(zhèn)戶籍、城鎮(zhèn)居民待遇等

子女入學(xué)是失地農(nóng)牧民的一個大問題，政府要及早安排，要合理規(guī)劃好學(xué)校、幼兒園的規(guī)模和其他社會公用設(shè)施，如醫(yī)療、文化、娛樂等公用設(shè)施，為妥善解決失地農(nóng)牧民進城后的各種問題留足城鎮(zhèn)發(fā)展空間，最終以同樣的方式、同等的待遇來對待城鎮(zhèn)居民與失地農(nóng)牧民。

3.4 守住失地農(nóng)牧民的低線——社會保障

在未失地前，土地就是農(nóng)牧民的最低生活保障。失地后農(nóng)牧民不穩(wěn)定不踏實，思想有顧慮，不愿搬遷，造成社會矛盾和地企矛盾，因此要解決失地農(nóng)牧民問題就必須守住社會保障這個低線。即:老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、勞動階段失業(yè)有補償，實現(xiàn)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險同步掛鉤，建立起失地農(nóng)牧民長效保障機制，實現(xiàn)長治久安。建議辦法是:按照三個年齡段把失地農(nóng)牧民納入城市社會保障統(tǒng)籌當(dāng)中。一是18歲以下及以上的在校生;二是18至女55周歲，男60周歲;三是女55周歲和男60周歲以上。除用補償和附著物補償外，對于第一年齡段實施一次性補償或給付創(chuàng)業(yè)資金。對于第二年齡段實行保障安置，納入企業(yè)職工社保范圍，將其實際從事農(nóng)村生產(chǎn)勞動時間折算年限建立養(yǎng)老保險帳戶，享受相當(dāng)于社保待遇。安置就業(yè)并由所在單位交社保金者，不重復(fù)享受。對于第三階段的實行政府養(yǎng)老，按月發(fā)放養(yǎng)老金，符合條件者可以申請城鎮(zhèn)低保金。醫(yī)療保險要在農(nóng)牧民醫(yī)療統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上有所提高，達到或基本接近市民標準。失業(yè)保險在失地農(nóng)牧民安置解決辦法中提出。資金來源的主渠道由企業(yè)承擔(dān)，政府資助、政策優(yōu)惠和個人自籌為輔助手段。

3.5 勞動力轉(zhuǎn)移

在勞動力轉(zhuǎn)移方面該鎮(zhèn)有一個典型案例——明安木獨村一產(chǎn)轉(zhuǎn)型三產(chǎn)和“支部+公司”運作模式。一是一產(chǎn)轉(zhuǎn)型三產(chǎn)，農(nóng)牧民增收初顯成效。2005年，內(nèi)蒙古博源煤化有限責(zé)任公司灣圖溝煤礦落戶明安木獨村，在鎮(zhèn)黨委、政府的大力支持與幫助下，由村黨支部牽頭，群眾自籌，企業(yè)資助，規(guī)劃了三產(chǎn)用地1.5萬平方米，建設(shè)了農(nóng)牧民“三產(chǎn)”用房4550平方米。2008年底已全部交付使用，共有35戶農(nóng)牧民入住。在村黨支部的正確引導(dǎo)下，經(jīng)過認真的考慮，這部分農(nóng)牧民放棄了原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，開始從事餐飲、商品零售、汽車修理等三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，開拓了農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)由一產(chǎn)到三產(chǎn)轉(zhuǎn)型的新格局，提高了農(nóng)牧民的收入水平，實現(xiàn)了農(nóng)牧民就地轉(zhuǎn)移增收的目標。僅此一項每年增加農(nóng)牧民收入70多萬元，全村人均遞增1500多元。二是“支部+公司”模式，開創(chuàng)農(nóng)牧民可持續(xù)增收新局面。2009年10月，年產(chǎn)300萬噸的博源灣圖溝煤礦正式投產(chǎn)運行，村黨支部積極與企業(yè)對接，爭取到了一定數(shù)量的原煤外運指標。為使本村的車輛能夠有條件直接參與原煤外運，與駐村企業(yè)現(xiàn)代管理模式有效接軌，進一步推進農(nóng)牧民組織化、產(chǎn)業(yè)公司化，形成統(tǒng)一管理好本村車輛的格局，由村黨支部申請注冊了伊金霍洛旗明博商貿(mào)有限公司，車輛由村民自購，公司負責(zé)車輛的統(tǒng)一調(diào)度、業(yè)務(wù)洽談、協(xié)調(diào)服務(wù)、財務(wù)結(jié)算等工作。明安木獨村黨支部即明博商貿(mào)有限公司自成立之日起，號召全村有條件的農(nóng)牧民踴躍購買運輸車輛、裝載機等大中型運輸工具，由公司負責(zé)承攬運輸、裝卸原煤的任務(wù)，經(jīng)過與煤礦以及運銷公司簽訂協(xié)議后，統(tǒng)一調(diào)度村民的車輛進行原煤外運。截至目前，全村共有大中型運輸工具60多臺，其中裝載機23臺，運煤車20臺。通過一年來的不斷探索與嘗試，在村黨支部和農(nóng)牧民的共同努力下，“支部+公司”運作模式已趨于成熟化，明安木獨村的經(jīng)濟模式發(fā)生了質(zhì)的變化，農(nóng)牧民的收入實現(xiàn)了量的突破，是農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移增收致富的新渠道。今年該村已完成原煤運輸50萬噸，獲得利潤260萬元，人均增收4878元。即到今年年底農(nóng)牧民人均純收入達到16500元，比上年增加5000元。