論集體土地整治對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的啟發(fā)

摘 要:針對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村地區(qū)缺乏發(fā)展指引以及規(guī)模管控失效的問(wèn)題，提出在縣(區(qū))城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中應(yīng)該引入城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治掛鉤的土地供給機(jī)制，增加城市新增收益型建設(shè)用地和農(nóng)村土地整治成本用地的平衡計(jì)算，以及制定分區(qū)掛鉤整治行動(dòng)計(jì)劃三方面的內(nèi)容，以增強(qiáng)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村土地整治實(shí)施的指導(dǎo)性。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 縣(區(qū))城鄉(xiāng)總體規(guī)劃 農(nóng)村土地整治

中圖分類號(hào):F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1674-098X(2012)07(b)-0237-01

1 引言

近年來(lái)由于城鄉(xiāng)在居民收入、土地效益、設(shè)施形象差距的日益擴(kuò)大，黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)已經(jīng)向促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度方面傾斜。黨的十七大報(bào)告中明確提出要大力推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，并提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)兩大農(nóng)村土地制度改革措施，強(qiáng)大地推動(dòng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地整治。

由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃并非國(guó)家法定規(guī)劃的一部分，農(nóng)村的空間發(fā)展仍主要以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃為主要依據(jù)。但城鄉(xiāng)總體規(guī)劃長(zhǎng)期重視城市輕視農(nóng)村，從規(guī)劃編制開(kāi)始就缺少對(duì)農(nóng)村現(xiàn)狀建設(shè)用地分布、規(guī)模、農(nóng)業(yè)人口、耕地等的深入調(diào)研，導(dǎo)致城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村人口和建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)以及用地布局指引不盡合理。而縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃無(wú)論在深度上和內(nèi)容上目前都無(wú)法滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

2 相關(guān)研究和實(shí)踐

我國(guó)關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究從1990年初就已經(jīng)開(kāi)始，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的方法、內(nèi)容、實(shí)施范圍都有了很多研究和探索。同時(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃在各地也多有實(shí)踐，同時(shí)農(nóng)村土地整治實(shí)施為重點(diǎn)的規(guī)劃項(xiàng)目也有很多。這些項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容、方法等方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，對(duì)地方政府指導(dǎo)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。然而在以協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間發(fā)展為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃研究中，往往側(cè)重在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌內(nèi)容和方法的研究，較為忽視對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)施機(jī)制上的考慮，使得如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃等實(shí)施性的規(guī)劃，在向上級(jí)爭(zhēng)取規(guī)劃人口和建設(shè)用地指標(biāo)尤為困難。

3 對(duì)于縣(區(qū))城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制內(nèi)容的建議

3.1 引入城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治相互掛鉤的土地供給機(jī)制

在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，城市新增人口中有一部分是由農(nóng)村進(jìn)入城市的農(nóng)民組成，相應(yīng)的城區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模也包括了這部分農(nóng)村人口所需的用地規(guī)模。當(dāng)城區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模給定后，就意味著進(jìn)入城市的農(nóng)村人口所需的用地規(guī)模提前透支給了城市地區(qū)。同時(shí)對(duì)于農(nóng)村人口和用地規(guī)模也是基于農(nóng)民進(jìn)入城市后剩余的農(nóng)業(yè)人口來(lái)預(yù)測(cè)的。但城鄉(xiāng)總體規(guī)劃只假定了進(jìn)城農(nóng)民的人口和用地指標(biāo)，而對(duì)于如何引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城完成城市化，如何在資金平衡、制度保障、農(nóng)民權(quán)益保障等方面推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)整治實(shí)施卻并未關(guān)注，最終使得農(nóng)村地區(qū)的人口和用地規(guī)模并未減少，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村規(guī)模的預(yù)測(cè)和管控失效。

2008年，國(guó)土資源部發(fā)布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，明確指出農(nóng)村建設(shè)用地整理釋放出的建設(shè)用地指標(biāo)可在市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，可用于增加城市建設(shè)用地規(guī)模。新增用地指標(biāo)是對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地(包括宅基地和集體建設(shè)用地)的整理拆除后，將農(nóng)民安置到城區(qū)，耕地復(fù)墾后調(diào)劑出的建設(shè)用地指標(biāo)。資金平衡采用新增建設(shè)用地出讓金用于平衡資金的方式。政策保障上提出了“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則，并制定建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理臺(tái)賬，對(duì)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和歸還都進(jìn)行全程監(jiān)管，同時(shí)規(guī)定在完成項(xiàng)目區(qū)拆舊建新驗(yàn)收后才能給予新增建設(shè)用地指標(biāo)。

城鄉(xiāng)增減掛鉤在全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展的5年期間，在耕地面積增加，集約農(nóng)村用地利用，改善農(nóng)村環(huán)境，深化改革方面取得一定的成效。但城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在試點(diǎn)期間也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，主要集中在3個(gè)方面:(1)城鎮(zhèn)建設(shè)占用的多是優(yōu)質(zhì)耕地，而通過(guò)土地整治補(bǔ)充的多是劣質(zhì)耕地，保證耕地面積不變，但耕地質(zhì)量無(wú)法達(dá)標(biāo);(2)拆村并居推動(dòng)下城市化的運(yùn)行困境，認(rèn)為城市化絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的村落變社區(qū)，農(nóng)民空間平移的過(guò)程;(3)耕地高度規(guī)模化的經(jīng)營(yíng)困境，認(rèn)為在人多地少、人地矛盾突出的中國(guó)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍具有一定的合理性和適應(yīng)性。根據(jù)增減掛鉤近5年的實(shí)踐，提出了相關(guān)建議:(1)在今后的增減掛鉤中適當(dāng)提高新增耕地的比例，保障耕地產(chǎn)量，逐步提高耕地質(zhì)量。(2)因地制宜確定農(nóng)民新區(qū)規(guī)模，農(nóng)民新區(qū)要兼顧農(nóng)民作業(yè)方式和固有的生活習(xí)慣。(3)根據(jù)不同地區(qū)情況適度的農(nóng)業(yè)規(guī)模化和合作化。

3.2 增加城市新增收益型建設(shè)用地和農(nóng)村土地整治成本用地的平衡

在一些農(nóng)村集體建設(shè)用地密集以及以有限土地出讓金項(xiàng)目為主(如市級(jí)的保障性住房基地、市級(jí)的大型產(chǎn)業(yè)園等)的地區(qū)，如果仍然高度依賴新增用地出讓金用于平衡農(nóng)村整治資金的模式，應(yīng)該注意在總體規(guī)劃中補(bǔ)充城市新增的收益型用地和農(nóng)村土地整治成本用地的平衡計(jì)算。

在縣(區(qū))城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的初期，應(yīng)該深入調(diào)研農(nóng)村建設(shè)用地及人口的規(guī)模和分布，同時(shí)對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地密集，以有限土地出讓金項(xiàng)目為主的地區(qū)，應(yīng)該進(jìn)行新增收益型城市建設(shè)用地和農(nóng)村土地整治成本用地的平衡計(jì)算，如果能夠相互平衡，城市新增收益型建設(shè)用地有所富余，則可以采用新增城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治相互掛鉤的機(jī)制;而如果難以平衡，應(yīng)該向地方政府建議需要通過(guò)其他方式如建立財(cái)政專項(xiàng)基金與拆舊區(qū)用地掛鉤的方式進(jìn)行農(nóng)村土地整治。

3.3 制定分區(qū)整治計(jì)劃和實(shí)施進(jìn)度

在引入新增城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治相互掛鉤的土地供給機(jī)制的前提下，還應(yīng)結(jié)合城市近期建設(shè)規(guī)劃，制定相應(yīng)的近期城市建新用地和農(nóng)村需整治用地規(guī)劃和實(shí)施進(jìn)度。其中包括近期農(nóng)村拆舊區(qū)、城市安置區(qū)和城市出讓區(qū)的布局，以及具體各階段工作的主要內(nèi)容和進(jìn)度安排。

4 結(jié)語(yǔ)

引入城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治掛鉤的土地供給機(jī)制，增加城市新增收益型建設(shè)用地和農(nóng)村土地整治成本用地的平衡計(jì)算，以及制定分區(qū)掛鉤整治行動(dòng)計(jì)劃，希望可以是對(duì)于縣(區(qū))域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的有益補(bǔ)充，使得縣(區(qū))城鄉(xiāng)總規(guī)從向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和指導(dǎo)農(nóng)村土地整治可實(shí)施轉(zhuǎn)變。

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