中國-東盟自由貿易區投資政策協調研究

摘要：直接投資協調已經成為推動中國東盟自由貿易區經濟一體化的重要制度因素。本文重點研究了中國-東盟自由貿易區的投資政策協調的差異性及其現狀，分析投資政策協調的過程中存在的問題，并提出相關政策建議，以期望對中國-東盟自由貿易區投資政策協調提供借鑒意義。

關鍵詞：自由貿易區；投資政策；協調研究

中圖分類號：F114.4文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)03－００38－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.03.09

一、引言

在中國-東盟自由貿易區建設和發展過程中，國際投資以及國際投資協議都直接或間接地影響到自由貿易區各成員國投資利益的大小，對各成員國經濟的可持續發展也發揮重要作用。中國與東盟國家在實行對外開放的過程中，采取了相似的發展戰略，即采取發展外向型經濟、吸引大量外資進入，帶動本國對外貿易以及經濟的發展。因此，中國和東盟在吸引外資方面存在著一定的競爭關系。本文研究了中國-東盟自由貿易區的投資政策協調的差異性和協調的現狀，進而分析中國-東盟自由貿易區在投資政策協調的過程中存在的問題，并以此為依據，最后提出相關政策建議。

二、直接投資的差異性分析

（一）中國與東盟各成員國吸引外資的差異性

從20世紀90年代開始，由于自身人力資源豐富，勞動力成本低，加之中國的經濟穩定、高速發展，中國的投資環境得到了很大的改觀，中央和地方各級政府積極出臺了一系列吸引外資進入的優惠政策和措施，使中國吸引外資在發展中國家處于領先水平。特別是在1992年以后，隨著中國資本國際化進程的不斷提高，中國的外資凈流入年均增長率為28.9%，吸引FDI處于發展中國家首位。

2011年，中國實際利用外資額達1100億美元，其中，外商直接投資額約占2862億美元[1]。由于2008年美國次債危機所引發的金融危機波及全球，導致全球流動性不足，國際投資大幅下降，導致了中國2009年外資凈流入下挫了23個百分點，2001—2010年其余年份均呈現良好的上升勢頭（見表1和圖1）。

從表1和圖1中可以看出，東盟10國總體外資凈流入呈“N”字形發展變化趨勢，以2007年和2009年為界， 大致分為三個階段，即：2001—2007年的上升階段，從2001年的196.7億美元增長至2007年的738.06億元，增長了3.75倍，表現出了強勁的增長勢頭。2007—2009的下降階段，從738.06億美元跌至390.95億美元，下降了近50%，可見，金融危機對東盟十國經濟的沖擊較為嚴重，加之西方發達國家對資金流動的限制，更加劇了東盟十國吸引外資的下滑趨勢。2009—2010年上升階段，東盟外資凈流入呈現出強勁的復蘇勢頭，同時，也表現出作為新興經濟體，其經濟發展的迅猛勢頭并沒有因金融危機的打擊而蕭條，反而激發了其發展的潛能。

（二）中國與東盟之間的相互投資

1.中國對東盟的直接投資

2000年以來，中國對東盟的直接投資呈現井噴之勢，2000年，中國政府批準的對東盟10國的直接投資額增長到了1.1億美元。2003年，中國在東盟10國的直接投資項目多大857個之多，較2002年增長了65個，直接投資額增長了2.3億美元，占2003年總投資額（5.87億美元）的38%。2004—2009年，中國對東盟成員國的直接投資總額增長率均超過30%（表2）。

從表2、圖2可以看出，2004年中國對東盟10國的直接投資中，主要集中在新加坡（23309萬美元）、泰國（18188萬美元）、越南（16032萬美元）、馬來西亞（12324萬美元），占中國對東盟十國直接投資的比重分別為：24.4%、19.0%、16.8%、12.9%。2009年，除新加坡的比重增長到50.7%，泰國則從19.0%下降到4.7%，越南從7.6%下降到7.6%，馬來西亞從12.9%下降到5.0%。這一時期，中國對東盟的直接投資主要集中在新加坡、印度尼西亞、緬甸、柬埔寨。2004—2009年，中國對東盟十國的直接投資總額增長了10.02倍[3]。

中國對東盟10國的直接投資主要集中在新加坡、緬甸、印尼、越南、老撾五個國家，筆者認為有四個方面的原因：一是基于投資環境的影響，新加坡經濟發達，政治穩定，具有良好的投資環境。二是由于這些國家是華人華僑的聚居地區，中國企業投資這些國家和地區就有良好的人緣和地緣優勢。三是基于經貿往來的影響，中國與這五個國家經貿往來密切，中國企業在這些國家直接投資建廠，可以降低成本，提高企業的盈利能力。四是基于政治考量，由于緬甸、老撾等國家的經濟社會較為落后，加強對這些國家援助，幫助這些國家建立完善工業、產業體系，促進這些國家的發展。

目前，中國對東盟10國的直接投資額占對外直接投資總額的比重較低，2004年為6.2%，2009年下降為3.9%，從表3中可以看出，中國對東盟10國投資所占的比重排名主要經濟體的第二位。筆者認為，香港作為中國的經濟發展的組成部分，有著重要而特殊的地位；東盟作為中國的近鄰，而且人緣、商緣相通，隨著中國-東盟自由貿易區的不斷深入，中國與東盟的經濟貿易往來不斷深入，2009年8月15日，中國與東盟十國簽訂了《投資協議》，進一步促進了中國對東盟的直接投資的發展[4]。

2.東盟十國對中國的直接投資

從20世紀80年代開始，東盟對中國的直接投資額呈現逐年遞增的趨勢。隨著1997年亞洲金融危機的爆發，東盟國家經濟受到了嚴重的沖擊，對中國的投資也出現了急轉直下，從2001年起才出現了回暖的態勢。

從表4可以看出，2005—2009年，東盟10國對中國的直接投資主要集中在新加坡，新加坡對中國的直接投資占東盟的70%以上，這主要得益于新加坡推行區域化經濟發展戰略，推動了新加坡海外直接投資的發展。從資金流向來看，新加坡對中國的直接投資主要流向金融、制造業以及服務業；馬來西亞、菲律賓、文萊、泰國對中國的直接投資相對也較多，2009年馬來西亞、菲律賓、文萊、泰國對中國的直接投資比重分別達9%、2%、7%、1%。

隨著中國改革開放戰略實施的不斷深入，中國市場經濟不斷健全，擁有豐富的資源、廉價的勞動力、廣闊的腹地、優惠的投資政策以及旺盛的消費能力，吸引了大量的海外資金。東盟10國由于本國政治、經濟的發展程度以及資金的不足，使得東盟10國對中國的直接投資額一直處于較低的水平（圖3）。2005—2009年，亞洲和全球對中國的直接投資呈現出了較為迅猛的上升勢頭，反觀東盟10國，雖有所上升，當幅度相對較小（圖3），并且在2009年出現了下降，下降了近10億美元。

從表5和圖3可以看出，東盟10國占亞洲直接投資的始終維持在9%左右，以2007年為界，呈現出了兩頭低中間高的趨勢。其中，2007年東盟10國占亞洲總投資的比重達到了最高值（10.4%），2009年到達了最低值（7.7%）。從全球直接投資總額層面來看，東盟10國占全球直接投資總額的比重始終保持在5%~6%之間。

三、直接投資協調的現狀分析

（一）中國與東盟10國簽署的雙邊投資協定

截至2010年，中國已與130多個國家和地區簽訂了雙邊國際投資保護協定。其中，中國與東盟10國的雙邊投資保護協定也在不斷簽訂（表6）。并與東盟10國達成了鼓勵投資、保護投資的一系列協議，對外匯轉移、投資爭端、代位求償的解決做出了初步的規定。在一定程度上促進中國與東盟十國在國際投資方面的發展，為中國-東盟自由貿易區的進行更深層次的合作奠定了較為穩定的基礎。

（二）中國與東盟10國簽訂的區域性的投資協定

區域性的投資保護協定是中國-東盟自由貿易區發展的重要條件，而投資協定與貿易協定存在非常密切的關系[5]。2002年11月，中國與東盟簽訂了《中華人民共和國與東南亞國家聯盟成員國政府全面經濟合作框架協議》，這個協議的簽訂奠定了中國與東盟之間投資自由化的基礎，并且還規定了中國與東盟投資協議的談判進程。在簽訂了《貨物貿易協定》、《服務貿易框架協議》之后，中國與東盟于2009年8月正式簽訂了《中華人民共和國與東南亞國家聯盟成員國政府全面經濟合作框架協議投資協議》，這是中國-東盟自由貿易區在區域性投資協定中的最重要的內容：國民待遇的適用和標準；最惠國待遇適用和標準；投資促進的相關規定；投資便利化原則的規定等。

（三）中國與東盟共同參加的國際投資公約

世界范圍內國際投資公約有很多，其中具有國際化、最具代表性的有兩個投資公約：《多邊投資擔保機構公約》（MIGA公約）、《關于解決國家和他國國民之間投資爭端公約》（ICSID公約）。《多邊投資擔保機構公約》是通過提供非商業風險的保險，其中主要包括戰爭、內亂、毀約、征管等，以此來促進發展中國家和地區對外吸引投資；《關于解決國家和他國國民之間投資爭端公約》目的是解決投資締約國之間國民的投資爭端，它主張弱化政府的介入，推進投資爭端解決“非政治化”進程，以促進國際投資的不斷發展。東盟十國中除緬甸和文萊外，其他八個國家均參加了《多邊投資擔保機構公約》；除緬甸、老撾和越南外，其他七個國家也加入了《關于解決國家和他國國民之間投資爭端公約》。中國于1991、1992年先后加入了這兩個公約，為中國-東盟自貿區在更大范圍里進行廣泛的投資協調奠定了法律基礎，有利于中國與東盟的資本的自由流動。

四、直接投資存在的問題分析

（一）雙邊投資協定存在明顯的局限性

中國與東盟10國簽訂的雙邊投資協定時間較早，期限較短，某些條款沒有經過及時的磋商修訂，明顯出現過時的跡象。投資協定簽署的內容也不盡相同，每一個雙邊協定雖然都規定了締約國雙方的投資者可以只有轉移以及投資，但在資金轉移的范圍、方式、轉移的幣種以及匯率的規定也不盡相同，對外資企業的征用也存在著不同層面的規定，例如中馬、中泰等國征收條款、補償時間及數額都存在著多種規定。而且雙邊投資協定還帶有明顯的時代局限性，并沒有關于投資者市場準入和國民待遇的規定，也沒有關于投資便利化、自由化的條款。使得中國與東盟10國所簽訂的雙邊投資協定的效力不是很穩定，而且存在的明顯的缺陷與不足。

（二）投資準入制度還需進一步完善

中國與東盟十國為了吸引外資，促進本國經濟的不斷發展，多數國家都制定了保護外資的法典，例如泰國的《外商經營法》、印尼的《外國投資法》、越南的《外國在越南投資法》，我國的《中華人民共和國外資企業法》、《中國人民共和國中外合資經營企業法》等。但是，我們應該清醒的看到，中國與東盟各國雖然都制定了一系列的外商保護法規，但與發達國家相比相距甚遠，還存在很多的缺陷與不足。例如，按政治風險發生的級別來看，第一級別有中國、新加坡、文萊；第二級別有泰國、印尼、馬來西亞、菲律賓、越南；第三級別由緬甸、柬埔寨、老撾。尤其以第二、第三級別國家對政治風險設立的條件、措施以及解決的方式都規定的較為含糊，遠遠的落后于境外直接投資發展的需要，這都不利于中國-東盟自由貿易區在直接投資層面的協調。

（三）國際投資公約也存在一定的問題

由于《多邊投資擔保機構公約》本身存在一定的局限性，《多邊投資擔保機構公約》本身的擔保容量相對有限，中國與東盟并沒有真正的建立起境外投資擔保制度。而《關于解決國家和他國國民之間投資爭端公約》在中國-東盟自由貿易區的談判中并未達成共識。兩大公約在解決雙邊投資爭端的過程中又存在某些層面的不協調，且復雜性較高，收費較為昂貴。客觀上給中國-東盟自貿區直接投資協調的發展帶來了一定的困難。

五、對策建議

（一）設立投資協調機構，強化投資協調機制建設

中國-東盟自由貿易區雖然已經經過了十多年的探索和實踐，而且在《框架協議》、《貨物貿易協議》、《服務貿易協議》、《投資協議》等協議中都提及建立相應的檢查、管理、談判等對應的機構，但就目前自由貿易區發展來看，依然沒有常設機構或專門機構。主要的磋商、協調、決策機制依然是“10+1”峰會、領導人互訪為主渠道，外交、財政、貿易、投資等專業部長會議為輔渠道[6]。

本文認為，中國-東盟自由貿易區投資政策協調應借力“10+1”峰會，建立財政部長聯席制度，并在此基礎上設立專門的投資協調領導機構，獨立于各成員國政府之外，作為常設機構，獨立處理中國-東盟自貿區投資政策協調中出現的各種問題，參與制定相關的投資政策協調的制度建設，并提交“10+1”峰會進行決議，成為投資政策協調的智囊。在投資政策協調領導機構中，再分設稅收政策協調小組、投資政策協調小組、國際債務政策協調小組。通過這樣的細分，提高投資政策協調機構的工作效率，各個小組各司其職，分工明確，共同推進中國-東盟自由貿易區投資政策協調的發展。

（二）致力于建立一體化、制度化的投資政策協調機制和制度

一是制定類似于歐盟在1957年《羅馬條約》中有關投資政策協調的法律框架，為建立投資政策協調奠定堅實的法律基礎。二是根據投資政策協調的法律基礎和框架，“10+1”峰會授權成立專門的投資政策協調領導機構，包括投資政策協調的執行機構、研究機構以及相關的仲裁機構，對中國-東盟自由貿易區各成員國的投資政策協調中存在的相關問題進行研究，定期將研究成果提交各成員國政府以及中國-東盟領導人峰會，并對中國與東盟各成員國的投資政策改革提出意見或建議。三是建立投資政策協調爭端處理機制和協商解決程序，為投資政策協調措施的順利開展和實施提供制度保障。四是建立投資利益補償制度和機制，對中國-東盟自由貿易區的各成員國在經濟一體化發展與財政政策協調過程中所產生的利益不均衡進行協調，保證各成員國的既得利益，提高各成員國的投資政策協調的積極性和主動性，以求全面推進中國-東盟自由貿易區投資政策協調的進程。

（三）積極進行試點探索

在中國-東盟自由貿易區建立和發展過程中，存在許多次合作區域形態或經濟合作區，既有先于中國-東盟自貿區建立的瀾滄江—湄公河區域經濟合作區，也有新近提出的北部灣經濟合作區。這些次區域合作和經濟合作區相對中國-東盟自由貿易區來講，其范圍小，涉及國家和地區少、靈活性高，成為中國-東盟自貿區投資政策協調中最為優越和理想的試驗田。可以將相關的制度安排與機構建設安排在這些次合作區或經濟合作區中進行，積累和總結經濟合作區中投資政策協調的經驗教訓，為投資政策協調機制在整個自由貿易區中全面推行積累寶貴的經驗。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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