非法集資活動現狀\\打擊難點與對策研究

摘要：如何有效打擊和遏制非法集資活動一直是政府和學術界關注的熱點問題。在當前宏觀經濟環境下，民間融資風險凸現，打擊非法集資工作的形勢更為嚴峻。本文梳理了我國打擊非法集資工作的主要進展；總結分析了打擊非法集資活動存在的三大難點和三大障礙，并深化金融體制改革、規范民間融資、完善處置協調機制等角度給出了相關對策建議。

關鍵詞：非法集資；民間融資；金融體制改革

中圖分類號：F842文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)03－００70－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.03.17

一、非法集資活動的現狀

近年來，我國非法集資活動較為盛行，全國公安機關每年立案偵查非法集資案件平均約2000起，涉案金額約200億元。同時，相關部門保持了打擊非法集資的高壓態勢。分析發現，非法集資案件具有如下特征：一是披著合法外衣，以生產經營、含權消費、期貨交易、產權式商鋪為名，行非法集資之實，迷惑性較強。二是承諾高額回報，并且在初期往往按時足額兌現承諾本息，騙取更多人參與。三是利用親戚、朋友、同鄉等關系進行誘騙，有的甚至利用傳銷方式迅速擴大集資規模。

在宏觀經濟形勢趨緊的背景下，非法集資風險急劇增加，鄂爾多斯、包頭、溫州等民間金融活躍地區已暴露出多起非法集資案件。此外，非法集資也出現了一些新的動向，創業投資公司、擔保公司、保險代理機構成為非法集資的重要載體，借貸型、投資型、虛擬產品營銷型等各種非法集資形式層出不窮，打擊非法集資的形勢非常嚴峻。

二、打擊非法集資的主要進展及其成效

（一）建立了多層次的政策法規體系，對非法集資的法律界定日漸明晰

筆者根據不完全統計，1995年以來，全國人大、國務院、最高人民法院、中國人民銀行以及金融監管部門出臺的打擊和遏制非法集資活動的規范性文件、司法解釋達10余項。從1995年起，全國人大常委會《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》規定了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪，開始從刑法角度對非法集資活動進行規制。2010年，最高人民法院發布了《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，對非法集資概念做了具體和明確的規定，首次厘清了非法集資與合法融資的邊界、非法吸收公眾存款與集資詐騙罪的區分。

（二）構筑了統一的組織領導體系，初步形成齊抓共管的局面

為加強有關方面的協調配合，提高打擊非法集資的工作效率，2007年，我國成立了由銀監會牽頭、18個部門組成的處置非法集資部際聯席會議。2008年，《處置非法集資工作操作流程》（簡稱《操作流程》）進一步明確了政府主導、屬地管理、協作配合等工作原則，對部門職責、監測預警、案件受理、調查取證、立案偵查、性質認定以及善后處置程序做了規定。2010年，為貫徹落實國務院辦公廳《關于嚴厲打擊非法集資有關問題的通知》，地方打擊非法集資的組織領導體系得到強化。以陜西省為例，成立了由省政府分管領導任組長、22個單位組成的打擊和處置非法集資工作領導小組，各市（縣）也成了相應的機構，把預防和打擊非法集資擺在了重要議事日程。

（三）初步構建長效工作機制，適時開展專項打擊行動

各地普遍將預防和打擊非法集資工作納入了政府經濟社會綜合評價體系和領導干部綜合考評體系，對于工作失職、管理監督不力以及不作為造成嚴重后果的，對有關責任人實行問責制。此外，針對當前民間借貸暗流涌動、民間融資活躍地區非法集資活動相繼曝露的態勢，一些地區開展了規范整治專項行動。

三、打擊非法集資活動的難點與障礙

盡管各級政府對非法集資活動的打擊力度很大，但非法集資大案要案仍時有發生。通過深入分析相關案件，筆者發現打擊非法集資活動存在三大難點和三大障礙。

（一）打擊非法集資的難點

1.發現難。非法集資形式多樣，欺騙性較強。早在1999年，中國人民銀行在其發布的《關于進一步打擊非法集資等活動的通知》中就歸納了七種主要非法集資形式。2007年，國務院法制辦進一步總結出四大類、十二種非法集資類型。當前，非法集資已從直接吸收公眾資金演變為形式多樣的產品銷售活動、生產經營活動。同時，非法集資從發展實業為名轉向投資理財、期貨交易等虛擬經濟形式[1]。參與者則存在“擊鼓傳花”心理，在犯罪嫌疑人尚未完全失去兌付能力前一般不愿意主動報案。因此，發現非法集資線索較為困難。

2.預防難。非法集資往往以合法的形式為外衣，一些非法集資活動最初表現為民間借貸，特別是在民間金融相對活躍的地區，大量社會資本流入民間融資中介機構牟取暴利，游走在法律的邊緣。但是，由于目前對民間融資的監測、規制尚缺乏有效的手段，預防非法集資存在一定難度。

3.處置難。非法集資具有涉及群眾多、時間跨度大、異地作案等特點，給非法集資的處置帶來一定難度。一方面，由于公安機關的介入存在滯后性，造成查封扣押資產往往與集資款數額相差很大。另一方面，犯罪分子在騙取群眾資金后，往往迅速轉移、隱匿甚至大肆揮霍，在參與者損失慘重的情況下，易引發群體性事件。按照1998年頒布的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，參與非法集資造成的損失由參與者自擔，所以現實中一些非法集資活動敗露后，受害者頻繁上訪。

（二）打擊非法集資的障礙

1.體制性障礙。當前我國金融體制改革正在推進，還存在較大程度的金融抑制。近年來，我國不斷加大金融支持“三農”、中小企業和民生領域的力度，大力培育金融市場主體，但無論是間接融資還是直接融資的制度安排仍具有向國有企業傾斜的特征，金融市場還缺少有吸引力的、適合各層次投資者的投資品種。根據北京大學國家發展研究院等機構于2011年6月發布的《小企業經營與融資困境調研報告》顯示，在2011年信貸緊縮的背景下，50％左右的小企業通過民間借貸完成融資。投資渠道狹窄、融資渠道不暢是非法集資活動屢禁不止的體制性根源。

2.機制性障礙。盡管各級政府已經建立了打擊和遏制非法集資的組織體系，初步確立了相關工作機制，但在形成打擊和處置非法集資合力方面仍存在機制性障礙。一方面，根據《操作流程》規定，聯席會議在省級政府領導下負責處置非法集資工作的組織協調和監督指導，因此省級聯席會議辦公室理應肩負起日常工作中溝通協調、信息傳遞等工作。但在地方政府“打非”工作領導小組中，又規定由當地金融辦負責協調工作。因此，實際工作中的溝通協調機制需要進一步完善。另一方面，盡管聯席會議制度建立了相關的監測預警機制，但限于部門職責，各部門的監測手段、監測范圍有限，監測預警一定程度上仍依賴于群眾舉報、媒體監督，相關部門間的信息共享程度也有待進一步提高。

3.法律性障礙。在成熟市場經濟國家（如美國），法院可以通過對“投資合同”（investment contract）做較為寬泛的解釋，將所有不在傳統證券范圍內的投資安排，囊括在證券的定義之中，從而將其視為直接融資，利用證券法律法規進行規范[2]。在我國，《證券法》采取了相對狹隘的證券定義。由于大量非法集資活動并不是直接采用股票或債券形式進行籌資，無法適用《證券法》，結果只能視其為間接融資，一律予以取締。如果能擴大《證券法》對證券的定義，將非法集資界定為擅自發行證券，一些合理的集資安排就存在符合相關證券發行豁免條件的可能性而獲得合法性，參與者的利益也可以得到保護[3]。

四、政策建議

（一）深化金融體制改革，降低金融抑制

從長期來看，打擊非法集資“疏”勝于“堵”。一是鑒于民間融資的區域性特征，應加強地方政府對民間金融的監管力度，探索金融管理部門和地方政府相結合的雙線監管模式。二是要逐步放松民間資本進入銀行業的準入門檻，大力發展小額貸款公司、典當行、村鎮銀行等融資主體，進一步放寬民間資本設立產業投資基金、參股金融機構等方面的政策限制。三是要有序推進利率市場化改革，使資金價格能夠真實反映市場供求，引導社會資金主動投向正規金融體系。四是拓展完善國債、證券、基金、保險等投資渠道，豐富適合各層次投資者參與的投資品種。

（二）加強立法建設，正確界定民間融資的法律地位

當前，《證券法》對證券的界定較為狹窄，對所有未經批準的融資活動都簡單地采取一律取締的方式，無法應對大量合理的融資需求，無法為民間金融的合法化預留空間。另一方面，需要適時出臺諸如《放貸人條例》、《反高利貸法》等法律法規，從法律上明確民間借貸與非法集資的法律界定、行為規范、利率區間、抵押擔保、糾紛處理等，為民間借貸構筑一個合法規范的經營平臺。

（三）進一步完善工作機制，加強部門間的協調力度

一是進一步明確聯席會議辦公室和地方金融辦的工作重心，以統一領導和有效協調各方力量。二是完善相關統計分析制度，建議由聯席會議辦公室牽頭，對各年度非法集資案件進行統計分析，并將分析結果在成員單位之間共享。三是加強監測預警，不僅需要建立健全群眾舉報、媒體監督等信息渠道，而且各行業主管部門和監管部門要定期開展排查，工商部門要加強對企業的日常監管，金融部門要加強可疑交易線索調查和風險預警。四是在落實行業主管和監管部門一線把關職責的同時，賦予其相應的處置權限，前移處置關口。

（四）加大輿論宣傳工作，增強群眾防范風險意識

運用各類宣傳工具和載體，采取多種形式，將典型非法集資的方式、特點、鑒別方法等及時告知廣大群眾，以增強群眾自我保護意識，增強參與非法集資風險自擔意識，自覺抵制非法集資活動。大力開展金融知識進社區、進農村等活動，加快金融知識普及，幫助群眾樹立正確的理財觀念。同時，建立非法集資舉報獎勵激勵制度，發動廣大群眾積極舉報非法集資活動線索，充分發揮社會力量的監督作用。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]孫開鋒.非法集資犯罪調查[J].公安研究，2010(3).

[2]彭冰.非法集資活動規制研究[J].中國法學，2008(4).

[3]吳志攀.《證券法》使用范圍的反思與展望[J].法商研究，2003(6).