淺析進(jìn)城務(wù)工人員繳存住房公積金存在的問(wèn)題及對(duì)策

2005年建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決進(jìn)城務(wù)工人員問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中明確要求：有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，用人單位和個(gè)人可繳存住房公積金，用于進(jìn)城務(wù)工人員購(gòu)買(mǎi)或租賃自住住房。兩個(gè)文件我們不難看出各類繳存單位包括進(jìn)城務(wù)工人員在內(nèi)的全體在職職工。但是目前我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員住房公積金制度的建立情況并不樂(lè)觀，使用面較窄，使用率也非常低。

一、進(jìn)城務(wù)工人員繳存公積金現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）目前現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)由于長(zhǎng)期實(shí)行城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村戶口的二元戶籍制度，絕大部分進(jìn)城務(wù)工人員也未能建立住房公積金制度，這給他們?cè)诔鞘械墓ぷ骱蜕钤鎏碓S多困難。按照國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第二條的規(guī)定，進(jìn)城務(wù)工人員毋庸置疑是各類企業(yè)的在職職工，理所應(yīng)當(dāng)是繳存住房公積金及享受住房公積金“低存低貸”政策的主體。但目前的實(shí)際情況卻是這部分群體繳存比例、繳存基數(shù)極其低（在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)高些，內(nèi)陸地區(qū)則是微乎其微），目前住房公積金工作的難點(diǎn)、重點(diǎn)—擴(kuò)面工作也是主要針對(duì)這部分職工而言的。進(jìn)城務(wù)工人員所在企業(yè)出于成本、務(wù)工人員流動(dòng)性較大等因素的考慮，同時(shí)有沒(méi)有法律的明確規(guī)定，絕大多數(shù)企業(yè)沒(méi)有也不打算為進(jìn)城務(wù)工人員繳存住房公積金。而進(jìn)城務(wù)工人員如何使用住房公積金，在住房公積金使用政策上也是一個(gè)空白地帶，發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行的探索也僅僅局限于城務(wù)工人員辭職后提取或提取租房等，用途較單一。另外，通貨膨脹、自身工資僅夠生活費(fèi)等因素也讓進(jìn)城務(wù)工人員不愿繳存住房公積金。

（二）公積金行政執(zhí)法方面：進(jìn)城務(wù)工人員所在單位不按規(guī)定繳存公積金

1.《條例》中規(guī)定的繳存公積金的單位應(yīng)包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。但是，目前各地區(qū)除了國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和效益較好的企業(yè)外，很大一部分進(jìn)城務(wù)工人員所在私營(yíng)企業(yè)未繳公積金。雖然在一些大城市的公積金覆蓋率在90%以上，但全國(guó)仍有相當(dāng)一部分省市的公積金覆蓋率不到50%，還有不小數(shù)量的職工尤其是進(jìn)城務(wù)工人員尚未參加住房公積金制度。

2.雖然《條例》“第三十七條違反本條例的規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理；逾期不辦理的，處１萬(wàn)元以上５萬(wàn)元以下的罰款。”但在實(shí)際工作中，對(duì)破廠改制企業(yè)續(xù)繳公積金及新建立的企業(yè)及私營(yíng)企業(yè)建立公積金制度工作較難落實(shí)且難于執(zhí)行。

3.《條例》第二十條明確規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳。及第三十八條違反本條例的規(guī)定，單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是相當(dāng)數(shù)量的單位總是以這樣或那樣的借口不按時(shí)繳存住房公積金，使職工的權(quán)益受到損害，而住房公積金管理中心由于沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)。

二、進(jìn)城務(wù)工人員住房公積金制度擴(kuò)面的影響因素

（一）政策認(rèn)識(shí)不夠

進(jìn)城務(wù)工人員所在的企業(yè)性質(zhì)大部分是私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，其負(fù)責(zé)人難以接受住房公積金制度。目前，私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)尚處于資本積累階段，大部分民的負(fù)責(zé)人過(guò)分看中自己資金的增長(zhǎng)，缺乏足夠的社會(huì)責(zé)任感，總覺(jué)得為職工繳存住房公積金可有可無(wú)，是否建立住房公積金制度決定權(quán)在企業(yè)，甚至把住房公積金宣傳誤認(rèn)為“保險(xiǎn)推銷(xiāo)”，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)為職工繳存住房公積金是企業(yè)的法定義務(wù)。

（二）規(guī)模、效益和人員流動(dòng)性大，給住房公積金管理帶來(lái)很大麻煩

企業(yè)規(guī)模大小和效益好壞及人員流動(dòng)性大也是影響住房公積金制度實(shí)施的因素。一般來(lái)說(shuō)，上規(guī)模的企業(yè)重視現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，注重企業(yè)形象，企業(yè)對(duì)職工有一定的依存度，對(duì)職工關(guān)愛(ài)度相對(duì)較高，住房公積金制度的實(shí)施相對(duì)小規(guī)模企業(yè)來(lái)說(shuō)較為容易。同樣，效益較好人員流動(dòng)性小的企業(yè)比效益較差、人員流動(dòng)大的企業(yè)較為容易。

（三）管理制度的欠缺及用工性質(zhì)，影響了職工繳存住房公積金制度的積極性

進(jìn)城務(wù)工人員是城鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)的主力軍，在民營(yíng)企業(yè)里占了相當(dāng)大的比例。進(jìn)城務(wù)工人員工絕大數(shù)在農(nóng)村有宅基地，對(duì)在城里購(gòu)買(mǎi)商品房缺乏欲望，尤其是從貧困山區(qū)來(lái)的務(wù)工人員更是覺(jué)得買(mǎi)房遙不可及。因而對(duì)住房公積金制度缺乏足夠的關(guān)注，對(duì)這項(xiàng)政策的優(yōu)越性無(wú)動(dòng)于衷。同時(shí)，這些員工收入普遍較低，要從收入中拿出一部分來(lái)交納住房公積金，也缺乏原動(dòng)力，難以為之。加之這些員工文化水平普遍不高，對(duì)住房公積金政策缺乏了解，擔(dān)心政策不能兌現(xiàn)，“落袋為安”的心態(tài)較為普遍。此外，目前住房公積金制度設(shè)計(jì)針對(duì)職工在農(nóng)村購(gòu)房、建房的提取、貸款等方面有諸多的限制，手續(xù)較為繁瑣，也在一定程度上妨礙了住房公積金政策的落實(shí)。

（四）工資形式和水平及工資變動(dòng)性大

不同行業(yè)和崗位構(gòu)成了不同的工資確定方式和工資水平，有小時(shí)工資、計(jì)件工資、績(jī)效工資，住房公積金的繳存額由單位和職工各承擔(dān)50%，對(duì)那些工資水平較低、以維持眼前的基本生活為主的職工來(lái)說(shuō)，不愿拿出一塊工資收入繳存住房公積金作為預(yù)期收入，他們寧可不要單位繳存的部分，以增加現(xiàn)實(shí)可支配收入。

另外，民營(yíng)企業(yè)薪資分配靈活，束縛較少，隨意性大，許多企業(yè)缺乏甚至根本沒(méi)有規(guī)范性管理，導(dǎo)致工資變動(dòng)較大，即使是同一名員工，每個(gè)月、每個(gè)階段因其表現(xiàn)或業(yè)績(jī)不同，薪資數(shù)也有明顯差別。沒(méi)有一個(gè)相對(duì)固定的工資收入作為工資基數(shù)，致使住房公積金繳存基數(shù)難以確定。

（五）保障體系

從法律角度，住房公積金“一金”和養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)這“五險(xiǎn)”都是社會(huì)保障的一部分，具有同等的法律效力。但“五險(xiǎn)”被寫(xiě)進(jìn)勞動(dòng)合同文本，對(duì)企業(yè)征繳具有強(qiáng)制性，“一金”和“五險(xiǎn)”不同的征繳方式使住房公積金繳存力度不足。

三、進(jìn)城務(wù)工人員建立住房公積金制度的必要性

目前，進(jìn)城務(wù)工人員建立住房公積金制度困難很多，但我們從發(fā)展的眼光來(lái)看，這項(xiàng)工作是大勢(shì)所趨、民心所向，與我國(guó)的國(guó)情相符。

（一）進(jìn)城務(wù)工人員建立住房公積金制度是國(guó)家法規(guī)的規(guī)定

《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位都必須為本單位在職職工繳存住房公積金，使職工的利益有了法律保護(hù)。

（二）進(jìn)城務(wù)工人員建立住房公積金制度是廣大職工的迫切需要

廣大進(jìn)城務(wù)工人員是積極贊成建立住房公積金制度的。改革開(kāi)發(fā)以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，“庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的成功推行，農(nóng)村大批剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，成為民營(yíng)企業(yè)建設(shè)的主力軍。而他們的居住條件相對(duì)較差，大多數(shù)住集體宿舍，有的甚至連集體宿舍都住不上，幾個(gè)人合伙到外面租民房居住。他們的住房條件急需改善。只有解決了他們的住房問(wèn)題，讓他們?cè)诔鞘欣镉幸幌兀拍軓膬?nèi)心認(rèn)同這個(gè)城市，從而加快推進(jìn)城市化進(jìn)程。

（三）在進(jìn)城務(wù)工人員工作的民營(yíng)企業(yè)實(shí)施住房公積金制度有利于企業(yè)自身的發(fā)展

現(xiàn)代企業(yè)制度中企業(yè)與職工的關(guān)系，一是企業(yè)與員工建立勞動(dòng)契約關(guān)系；二是企業(yè)與員工組成利益共同體。建立住房公積金制度后，可以給員工帶來(lái)歸屬感，有利于穩(wěn)定員工隊(duì)伍，調(diào)動(dòng)員工的生產(chǎn)積極性，使企業(yè)與員工利益關(guān)系持久化，使企業(yè)與員工關(guān)系更加和諧融洽。同時(shí)，在民營(yíng)企業(yè)實(shí)施住房公積金制度有利于增強(qiáng)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)的良好形象，有利于引進(jìn)優(yōu)秀人才，從而提高企業(yè)的凝聚力，競(jìng)爭(zhēng)力和知名度。使住房公積金制度成為“國(guó)家出政策，企業(yè)減包袱”的大好事。

四、如何解決進(jìn)城務(wù)工人員住房公積金繳存問(wèn)題

（一）從住房保障的角度出發(fā)，完善進(jìn)城務(wù)工人員實(shí)施住房公積金制度的必要性

我國(guó)正處在城市化快速發(fā)展時(shí)期，住房保障任務(wù)長(zhǎng)期而艱巨，無(wú)論是住房公積金制度的自我完善還是進(jìn)城務(wù)工人員住房保障的實(shí)際需要，都有必要?jiǎng)?chuàng)新、發(fā)展住房公積金制度，以進(jìn)一步發(fā)揮這項(xiàng)現(xiàn)行普惠面最廣的住房保障制度的作用。

1.再行修訂《條例》。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《條例》不少內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)和工作的需要，有必要通過(guò)對(duì)《條例》進(jìn)行再度修訂，以及加快《住房公積金管理法》的立法進(jìn)程，進(jìn)一步突出住房公積金的保障性、強(qiáng)制性。對(duì)住房公積金的定位，要由住房?jī)?chǔ)金變?yōu)樗芯蜆I(yè)者都可享有的住房保障性資金，以明確住房公積金具有法定的住房保障性，為進(jìn)城務(wù)工人員等社會(huì)群體實(shí)行住房公積金制度提供法律依據(jù)和幫助，依法擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋面。并通過(guò)修訂《條例》，增強(qiáng)住房公積金繳交的強(qiáng)制性法律地位和處罰性法律措施，加大住房公積金依法征繳的力度，努力做到應(yīng)建盡建、應(yīng)繳盡繳，有效遏制住房公積金應(yīng)繳未繳和拖欠繳交行為。對(duì)單位不按《條例》規(guī)定為職工辦理住房公積金繳存登記或賬戶設(shè)立手續(xù)，逾期不繳或少繳住房公積金的，要適當(dāng)加大法律處罰力度。

2.從進(jìn)城務(wù)工人員住房保障的實(shí)際出發(fā)，修改完善住房公積金管理的有關(guān)規(guī)定。如進(jìn)城務(wù)工人員的住房公積金繳存標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，就不宜“一刀切”。可本著低門(mén)檻、廣覆蓋的指導(dǎo)思想，根據(jù)進(jìn)城務(wù)工人員所在單位的經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模、工資收入水平等，合理確定住房公積金的繳存比例和基數(shù)，首要的是將進(jìn)城務(wù)工人員納入住房公積金制度保障的覆蓋范圍，然后再逐步調(diào)整，提高住房保障水平。再如進(jìn)城務(wù)工人員實(shí)行住房公積金制度后的提取使用，也要從進(jìn)城務(wù)工人員流動(dòng)性大、以租房居住為主的實(shí)際出發(fā)，修改完善有關(guān)提取使用的管理規(guī)定。進(jìn)城務(wù)工人員同所在單位解除勞動(dòng)關(guān)系，流動(dòng)到另外城市打工，按《條例》規(guī)定是不能提取住房公積金的。如果從實(shí)際出發(fā)，使他們能夠不做隨時(shí)提取，這樣不僅解決了他們的實(shí)際困難，也能使更多的進(jìn)城務(wù)工人員看到住房公積金這一不同于養(yǎng)老保險(xiǎn)金的制度特點(diǎn)，增強(qiáng)實(shí)行住房公積金制度的主動(dòng)性。

3.住房公積金的使用要適度向進(jìn)城務(wù)工人員傾斜。相比較而言，進(jìn)城務(wù)工人員基本屬于城市低收入群體，實(shí)行住房公積金制度以后，他們由于納入住房公積金制度保障的時(shí)間短、繳存標(biāo)準(zhǔn)低、個(gè)人賬戶積累余額少，因此，要本著為住房公積金繳存人普遍服務(wù)的指導(dǎo)思想，適度向進(jìn)城務(wù)工人員傾斜。至于貼息資金的來(lái)源，既可由財(cái)政補(bǔ)貼，也可納入住房公積金增值收益列支，這同樣能體現(xiàn)住房公積金特殊保障的制度特征。

（二）完善住房公積金行政執(zhí)法

住房公積金行政執(zhí)法工作不僅僅是維護(hù)繳存職工權(quán)益，而且具有全局性的重大意義。

1.依法行政、履行職責(zé)的必然要求。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，現(xiàn)在住房公積金覆蓋率便低不是沒(méi)有法律規(guī)則的問(wèn)題，而是能否依規(guī)執(zhí)行的問(wèn)題。用人單位漠視職工權(quán)益拒不建立住房公積金制度，而主管部門(mén)畏手畏腳，雖有執(zhí)法武器而擱置不用，從一定程度上“縱容”了違法趨勢(shì)的蔓延，或者說(shuō)是單位違法成本過(guò)低的必然結(jié)果。出于利潤(rùn)最大化的追求，如果不給職工繳存住房公積金毋須承擔(dān)法律責(zé)任，僅靠所謂的“社會(huì)責(zé)任”意識(shí)來(lái)約束企業(yè)顯然是不夠的。因此管理中心應(yīng)嚴(yán)格履行法定職責(zé)，依法行政，加強(qiáng)執(zhí)法。

2.維護(hù)職工權(quán)益、建立和諧社會(huì)的重要手段。中央十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大目標(biāo)。作為住房保障的住房公積金，一方面對(duì)所有繳存職工提供普遍性住房保障作用，另一方面，住房公積金增值收益對(duì)特殊群體提供特定性住房保障作用。

3.維護(hù)法制威嚴(yán)、確保制度強(qiáng)制的需要。關(guān)于存在太多的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，比如認(rèn)為住房公積金是一種社會(huì)福利，單位可以繳也可不繳，單位效益好時(shí)可以多繳，單位效益不好就可以少繳甚至不繳。再比如，住房公積金比不上養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等“保命錢(qián)”那么重要，即便不繳對(duì)職工傷害也不大，等等。這可能也是目前單位不建、不繳住房公積金的認(rèn)識(shí)根源。加強(qiáng)執(zhí)法及執(zhí)法教育有利于逐漸扭轉(zhuǎn)對(duì)住房公積金的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，維護(hù)法制威嚴(yán)和制度的強(qiáng)制性。

（三）采取積極的措施，完善公積金中心內(nèi)部管理

1.提高公積金管理中心人員的自身思想認(rèn)識(shí)

作為公積金管理中心管理人員，要充分認(rèn)識(shí)到進(jìn)城務(wù)工人員建立住房公積金制度是職責(zé)所在，是貫徹落實(shí)黨在新的歷史時(shí)期扶持非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針、政策。要從實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想、構(gòu)建和諧的高度出發(fā)，把這項(xiàng)工作作為一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)認(rèn)識(shí)，作為政府為民辦實(shí)事工程來(lái)實(shí)施 。只有深刻認(rèn)識(shí)在進(jìn)城務(wù)工人員中實(shí)施住房公積金制度的重要意義，才能把工作做好。另外，要認(rèn)識(shí)到在進(jìn)城務(wù)工人員中建立住房公積金制度，是體現(xiàn)黨和政府對(duì)不同所有制職工在享受?chē)?guó)家政策上是一視同仁，做好此項(xiàng)工作是長(zhǎng)期的任務(wù)。

2.加強(qiáng)調(diào)研，摸清家底

針對(duì)不建不繳的單位，以收集信息和政策宣傳為基礎(chǔ)，營(yíng)造住房公積金的繳存范圍，推進(jìn)新建擴(kuò)面。管理中心要主動(dòng)與技術(shù)監(jiān)督局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局等部門(mén)聯(lián)系，收集有組織機(jī)構(gòu)代碼單位及已繳養(yǎng)老保險(xiǎn)人員的相關(guān)信息，了解未建立住房公積金的單位和應(yīng)建立住房公積金的人數(shù)等相關(guān)數(shù)據(jù)，明確催繳對(duì)象，制定催繳計(jì)劃，采取先易后難、先大后小的步驟進(jìn)行催繳；對(duì)已掌握的一些未建立住房公積金單位寄發(fā)宣傳資料和催繳通知，通過(guò)上門(mén)面對(duì)面交流溝通、專題座談會(huì)等形式，讓未建立住房公積金的單位盡快建立住房公積金制度。

3.加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取政府支持，為住房公積金歸集擴(kuò)面創(chuàng)造良好政策環(huán)境。近年來(lái)，住房公積金歸集額的持續(xù)增長(zhǎng)，并沒(méi)有解決制度覆蓋面結(jié)構(gòu)性不平衡的問(wèn)題。從住房公積金的繳存人數(shù)和經(jīng)濟(jì)類型來(lái)看，覆蓋面較高的行業(yè)主要分布在財(cái)政撥款的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及煙草、電力等壟斷行業(yè)，近年來(lái)迅猛發(fā)展的民營(yíng)企業(yè)、股份制企業(yè)，制度覆蓋面一直偏低。為解決這一問(wèn)題，管理中心爭(zhēng)取政府支持，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，為住房公積金歸集擴(kuò)面工作創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。激發(fā)單位和職工參與住房公積金制度的積極性，變?cè)瓉?lái)要職工繳存為職工主動(dòng)要繳存。

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作者簡(jiǎn)介：楊建華（1973-），女，云南玉溪，經(jīng)濟(jì)師，公共管理碩士，研究方向：住房公積金繳存、提取政策。

（責(zé)任編輯：陳岑）