公共危機管理中地方政府合作的障礙與對策初探

公共危機具有突發性和跨地域性。雖然很多危機管理應急系統在很多省市和地區開展起來，但是在面對跨區域性的公共危機時，由于地方政府過度依賴以往案例所提供的對策，所以在面對新的情況，地方政府缺乏事前的指導性對策。同時，我國行政體制實行的是典型的條塊分割、垂直運行的模式，由中央政府主導，逐級管理，對上負責，這造成了危機管理中地方政府間缺乏橫向聯系。面對跨區域性危機，地方政府若要用指導性對策進行危機管理，地方政府間合作則成為必然。

一、地方政府應對公共危機管理的合作困境

（一）從立法角度來看，當前我國在危機管理中關于地方政府間合作立法滯后，甚至是空白

地方政府從事社會活動應具有合法性。雖然我國已經制定《國家突發公共事件總體應急預案》以及專項應急預案、部門應急預案等，但是這些法律基本上是應急預案，覆蓋面較為狹窄、片面，沒有涵蓋到地方政府間合作，造成政府間合作立法空白，不能為地方政府間合作帶來法律支持和保障。地方政府間合作合法性沒有得到根本解決。

（二）從地方政府作為“經濟人”角度來看，地方政府間存在競爭

地方政府間競爭嚴重影響地區間合作發生，是眾多障礙中最難治理的因素。在進行雙邊或多邊危機管理合作時，地方政府的理性使其進行成本和收益的計算與比較，引導地方政府行為并最終影響其選擇。由于各個行政地區發展不均衡，地方政府優越感以及資源流動規律使得地方政府更傾向回避合作。同時，我國地方政府績效評估指標體系不夠科學合理，某些地方政府只注重眼前和局部利益，只顧追求政績而忽視地方政府間合作，從而很難去關注地方政府間合作事務。

（三）從危機管理中組織機構與管理職能來說，存在以下兩個方面的問題

首先，地方政府沒有根據當地具體情況合理設立專門危機管理機構，并且危機管理的職責、職能和權責也沒有被相關法律和法規加以明晰、明確，這就可能會造成地方政府扯皮、踢皮球以推卸責任，降低危機管理效率；其次，在某一地方政府內部，不同部門承擔不同管理職能，這些部門之間很難形成分工合作、相互協調的局面，這使得地方政府間合作局面更難以實現。

（四）從信息管理體制看，地方政府之間在信息共享、溝通、公開等方面存在諸多問題

從思想觀念上來說，由于受到“官本位”思想影響，地方政府還沒有形成信息公開是其義務的觀念。同時，由于受到地域、層級、部門限制，大量中間環節存在于地方政府信息公開過程之中，導致信息失去其真實性甚至消失，無法實現地方政府間信息完全共享。這使溝通變得困難且效率低下，增加地方政府間合作難度。

二、促進地方政府合作應對公共危機管理的途徑

（一）加緊出臺政府危機管理法律法規，逐步實現地方政府間合作合法性

盡管我國在2006年1月8日頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，隨后國務院頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》并通過《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規，但是沒有相應法律來保障地方政府間合作權益并對他們的權利和義務進行規定。我國立法部門應盡快出臺危機管理中地方政府間合作的法律法規，以早日實現地方政府間合作制度化以及合法化。

（二）完善地方政府績效評估指標體系，做好危機管理成本的轉移性支付

雖然地方政府間競爭是必然的，但是如果能夠實現他們之間的良性競爭不但可以促進雙邊發展也可以促進雙邊危機管理合作。改善和完善政績考核標準是目前實現良性競爭的有效方式。將區域內總體發展和合作績效納入績效考核指標體系[1]。同時，在績效考核中實施負強化激勵策略，對沒有進行雙邊危機管理合作的地方政府實施一定懲罰。另外，由于實施危機管理合作會增加地方財政負擔，所以上級政府應做好轉移性支付以更有效地促進危機管理地方政府間合作進程。

（三）設立專門危機管理機構，明確地方政府合作權責

由于大多數地方政府沒有專門危機管理機構而且面對危機沒有充分準備，所以當危機發生時，地方政府只有“招架之功而無還手之力”。特別是當危機負外部性影響到周邊區域時，地方政府更無法有效地處理超越自身管理范圍的危機，所以地方政府應設立專門危機管理機構。同時，需要制定地方政府合作規則，明確雙方合作細則，明晰雙方職能、職責和分工，建立完備政府官員問責制度，完善“權責統一”行政體制并制定與行政問責相關的配套制度。

（四）建立信息共享體系，提高信息透明度，加快地方政府間信息化基礎建設

首先，地方政府間危機管理信息不應該相互獨立并且缺乏及時有效互動。為更有效地做好危機管理預防、處理、善后解決等工作，地方政府間應建立信息共享體系，使信息準確及時得到共享。其次，應該提高信息透明度，確保地方政府間信息公開化并保證信息真實性。再次，應加快地方政府間信息化基礎設施建設，以便在危機管理中地方政府間能夠形成聯動體系。

三、總結

危機管理中地方政府間進行合作是危機管理的必然趨勢。應該從制度上為地方政府間合作保駕護航，明確權責和職能來保障合作質量，完善信息化建設以保證信息共享。確保合作能夠真正地服務于危機管理工作，為社會穩定以及人民利益提供更完備的服務。

參考文獻

[1]彭婷婷.跨區域公共危機治理下地方政府合作存在的問題及對策分析[J].管理觀察，2009 (05):38-39.

[2]郭銳.政府危機管理中的外部溝通與合作問題[J].長江論壇，2007(04):50-53.

[3]徐磊.我國政府危機管理中存在的問題與對策[J].理論前沿，2007(06):40-41.

作者簡介：李繼光（1986-），河北邯鄲人，貴州大學行政管理專業2011級碩士研究生，研究方向：公共組織與公共經濟。

（責任編輯：陳岑）