政府預算下的公務卡制度研究

一、問題的提出

中央預算單位最初開始推廣使用公務卡是在2007年7月。當時計劃到2008年所有的中央預算單位都將實現公務卡管理，到2010年在全國范圍內建立起比較完善的公務卡制度。但至今，公務卡還未覆蓋到所有中央預算單位，更沒有全國普及，以致財政部不得不再次發文強制使用。2011年12月8日，財政部下發通知，決定在中央預算單位全面實施公務卡強制結算目錄。從明年1月1日起，中央各部門及所屬行政事業單位工作人員在支付公務接待費、公車運行維護費、差旅費、會議費等16項費用時，必須使用公務卡。當前，公務卡制度再一次被提上議程，相關政府部門更應當嚴格執行，杜絕再次的形式主義。

二、公務卡制度概述

2007年7月，財政部和中國人民銀行聯合印發了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》，標志著我國公務卡制度改革正式啟動。公務卡制度，是指預算單位預算作人員持有的，主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡，公務卡制度的直接作用是將傳統現金支付結算改為用公務卡支付結算。公務卡結算的適用范圍包括：預算單位原使用現金結算方式的零星商品服務支出和原使用轉賬結算方式、單筆金額在人民幣 5 萬元（不含 5 萬元）以下的小額商品服務支出以及預算單位其他符合現金支付規定的公務性支出費用。

三、中國公務卡制度的實證描述

（一）先進性

公務卡作為新型的金融結算工具，其在提高公務支出透明度、加強公務消費監督和預算單位現金管理等方面，具有強大的“電子留痕”技術優勢。首先，我國的公務卡制度有高層政策的支持。十七大報告指出，“要深化預算制度改革，強化預算管理和監督”，“讓權力在陽光下運行”，“提高政府工作透明度”。其次，國庫集中收付體系的完善及銀行等金融機構的技術支持。國庫集中收付體系作為公務卡制度運行的基礎，現已涵蓋了中央所有部門和各省、自治區、直轄市。最后，現行公務卡使用將推向各機關事業單位及非盈利機構。

（二）缺失性

1.受多種原因影響，公務卡使用率偏低

一些預算單位對公務卡認識不到位，重視程度不夠，對公務卡結算方式積極性不高，導致公務卡出現了大量“睡眠卡”和高注銷率，造成資源浪費。長期以來現金交易方式一直是消費方式的主導，傳統的貨幣消費觀念和支付方式根深蒂固，人們對銀行卡的認識還需要一個過程。

2.公務卡受理環境還有待改善

目前我國信用卡刷卡網絡系統還不夠完善，公務卡制度應用平臺存在問題，國內一些中小型城市和小商戶的刷卡網點較少，國外刷卡也不太方便。持卡人出差到一些偏遠地區從事公務活動時，由于不具備刷卡條件，只能個人墊支現金或事先準備現金。此外，信用卡網絡系統雖然主要由中國銀聯建立，但也有部分商業銀行建立了獨立網絡系統，這些銀行信用卡在本行網絡系統內的交易數據不經過銀聯交易系統，增加了財政部門對公務卡消費數據采集的難度。

3.公務卡的法律地位尚不明確

目前，公務卡的使用主要是依靠財政部2007年印發的《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》運行，而沒有比較規范的文件確保公務卡的法律地位。盡管公務卡和單位卡在具體應用中有相互重合的地方，但是管理辦法中對單位卡不得透支、單位卡與個人卡之間資金劃轉等都有嚴格規定，而公務卡在應用設計上有這些功能要求。法律地位的不明確，使公務卡在實際應用中很可能觸犯相關管理規定。

四、國外公務卡制度對中國的借鑒

中國的公務卡制度存在著以上種種不足，要求進行相應的制度安排，來解決納稅人與政府之間的委托代理關系中出現的信息不對稱等問題，提高財政資金的運行效率以及財政透明化，更好地實現委托人的意愿。美國和英國公務卡制度走過的歷程，為我國的公務卡制度提供了寶貴的借鑒和啟示。

（一）技術環境方面

英國的政府采購卡在其基本制度和運行模式的基礎上，在全國范圍內提供了更有利的用卡環境。而針對我國目前各銀行間的公務卡功能相差不大，但手續費年費參差不齊等現象，如中國銀行長城公務卡主卡年費100元，附屬卡年費50元，滯納金每期最低還款額未還部分的5%，最低收費為10元。超限費為超過信用額度部分的5%，最低收費為10元等。因此，就需要政府與銀行間達成協議，真正做到行政成本最低化，營造良好的用卡環境。

（二）使用覆蓋方面

美國的政府采購卡使用部門涉及退伍軍人事務部，國防部海、陸、空各部門，美國內政部，交通部，衛生與公眾服務部，司法部，農業部，商業部，財政部，郵政部以及其他一些部門。相比之下，我國的公務卡還沒有覆蓋中央所有的預算單位。在新一輪的提案下，擴大覆蓋面成為政府義不容辭的責任。另外，在宣傳教育方面，還應該學習英國政府，為公務卡開設官方網站，用來對公務卡制度的相關知識進行普及，并定期發布公務卡年度報告，使公眾對公務卡的使用能有更全面的了解。

（三）法律地位及定位方面

1.法律地位

隨著公務卡刷卡消費要求的提出，應加快出臺相應的法律文件，保障公務卡的法律地位，確保規范用卡。

2.功能定位

美國公務卡二十年的歷程告訴我們，需要對公務卡制度有一個清醒的認識，公務卡制度并不能完全防止腐敗現象的產生，更不是根治腐敗行為的“靈丹妙藥”。因此，我們應把公務卡制度看作一種能降低行政成本、提高行政效率的新型結算工具，是我國財政預算制度改革的一個環節。我國的公務卡應用還處于起步階段，結合我國國情，建立一套適合在我國應用的公務卡結算信息體系，需要各部門、全方位的合力。

（四）制度方面

在公務卡的使用方面，外國公務卡是絕不允許支付個人業務的，因為這將可能使政府為個人消費買單。而目前我國的公務卡可公私兩用，只是規定個人消費不可報銷，雖然公務報銷需三方核實，但公務人員很可能將個人消費以公務消費名義進行報銷，這就為腐敗提供了機會。今后，在我國財政預算改革下，應該考慮取消公務卡的個人消費功能，將個人消費與公務消費完全隔離，以實現財政透明。

參考文獻

[1]楊敏.公務卡制度執行中存在問題及對策探討[J].會計之友，2010(11).

[2]張金枝.國庫集中支付下的公務卡應用定位與完善措施[J].華南金融電腦，2009(07).

作者簡介：魏景容（1987-），女，廣東吳川人，就讀于廣州大學公共管理學院，研究方向：公共政策。

（責任編輯：劉晶晶）