我國地方政府間合作障礙與對策探析

改革開放以來，地方政府的自由裁量權不斷放大，地方政府間的廣泛合作與區域經濟發展成為可能，并在市場經濟背景下發揮巨大作用。地方政府對于合作收益的意義和自身角色的定位成為解決障礙的關鍵點。

一、我國地方政府間合作障礙及原因

（一）地方政府間競爭

地方政府間競爭嚴重影響地區間合作發生，是眾多障礙中最難治理的因素。以長三角地區為例，其一體化發展戰略已提出近 30年，但截至目前， 各城市在機場和深水港等重大基礎設施建設上仍是競爭大于合作。地區間競爭本質上是地方領導政績的攀比，核心問題是地方政府要顯示出其管轄區域內的成效以得到中央政府的認可。政績的突出是相對的，盲目的追求政績必然導致合作的忽視甚至有意識的不合作，后者由于有效合作會產生雙贏效果，參與各方都得到額外收益，卻不能突出單方政績而背離了突顯自身政績的初衷。

（二）地方政府行政區劃間的發展水平差異

區域內各行政區劃間發展水平并不是均衡的，區域經濟發展可能由某項重大技術問題的攻克或資源稟賦的優勢而總會優先突出個別地區的牽引作用。區域內發展水平的差異催生出地方保護觀念。較落后的地區在合作中可能提出較多的援助和補償的要求，但地區間具體合作項目可能因地區發展水平限制而無力提供太多貢獻，經濟發展水平高意味著要承擔更多的合作成本，較為發達的地區可能從這個合作項目并不能得到多少收益，加之自身的優越感和資源流動規律，以致雙方都傾向于采取不合作的形式。

（三）地方政府間合作協調機制

由于具有隸屬關系的地方政府間因行政層級關系而趨于合作，本文研究的是不具有行政隸屬關系的同級政府，在追求各自地區利益最大化過程中，雙方不一定能夠達到目標上的共識。即使迫于某種壓力或在某一時段內找到了利益共同點而發生合作，但在方案執行過程中，參與雙方的利益方向可能偏移甚至發生沖突，隨之而來是行動決策上的偏離，不協調現象在所難免，合作沖突加劇，合作計劃面臨破產。合作收益不能產生，前期投入付諸東流，這將進一步促進地方政府間喪失合作信心。

二、促進我國地方政府間合作的對策

（一）完善政績考核標準

地方政府間競爭必然存在，地方間良性競爭可促進區域經濟發展，倘若競爭加劇，超過一定限度，那么競爭將帶來全社會福利的損失。實現良性競爭最主要的是改革地方官員的政績考核制度。改變傳統的追求產值、產量、速度的考績標準，建立一個經濟和社會發展考績的綜合評價體系。將合作績效和區域內總體發展納入績效考核指標體系。除此之外，還需構建一整套嚴密的組織監督和廣泛民主監督相配合的監督體系，實現制度約束與社會監督有效結合，以規范地方政府競爭理念，引導競爭良性循環。

（二）建立長期可持續的對口幫扶機制

地方間發展水平不均衡是由特殊發展歷程長時間積累而成，需要發達地區幫扶來逐漸縮小差距，被幫扶省份的全要素生產率將得到提升。地區間援助卻因成本分攤和發達地區優越感等問題而不能自發形成。1996年，在中央領導下實施的沿海發達省、市對口幫扶西部貧困省、自治區的舉措并取得顯著的成果。但在市場經濟背景之下的對口幫扶不能夠始終以政府的指令性力量來驅動，一種新舉措的能量驟放而短暫顯現之后，實踐中不斷體現出的政府主導下多計劃而少市場弊端帶來的能量短缺，便難以支撐初始成效的持續，甚至出現效益遞減，直至趨零。為避免邊際收益遞減出現，必須促成以合作收益為動力的自發機制。

（三）復合行政

阻礙區域經濟一體化的根本原因不是行政區劃，而是政府職能未能適應我國市場經濟的發展轉變到位。因此，行政區劃的調整并不能徹底解決行政區經濟所帶來的問題，因為區域的界限永遠都是存在。王健等學者基于中國國情以文森特·奧斯特羅姆的“復合共和國”理論為基礎提出“復合行政”，這種新型模式突破了傳統的“條條分割”模式。多中心的交疊、嵌套和自主治理促使跨地區合作在戰略決策和計劃執行上保持高度協調。避免出現合作方因戰略偏移而對其他方造成負面影響，合作活動實現效率并產生合作收益。

三、總結

地區間合作障礙須綜合性治理。“軟約束”是必要的；“硬約束”更不可或缺。這需要中央政府完善績效考核制度，并設計出地區間長效幫扶機制來綜合治理以促進合作收益的產生和區域整體的繁榮發展。

參考文獻

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（責任編輯：陳岑）