公共品性質與農村需求:新政十年回顧總結

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〔摘要〕 農村公共品是特殊意義上的公共品，與一般公共品不同的特征就在于其暫時性、過渡性。農村很大一部分人口面臨的主要問題是進城之后公共品供給不足，如果過度增加農村公共品供給實際上是一種逆城市化行為，意味著浪費，與此同時，農民工進城后其子女入托、就醫、就學等難題則得不到有效解決。增加農村公共品供給首先應增加農業產出和農民收入水平，如果農業產出和農民收入水平沒有增加，單純靠公共財政擴大農村公共品投入是不可持續的，中看不中用的。土地入股將社保福利寓于其中，是最具有社會性的城市化方法，能夠從根本上滿足農民進城對公共品的需求。

〔關鍵詞〕 農村；公共品性質；供給；需求；城市化；逆城市化

〔中圖分類號〕F3044 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）04－0009－05

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〔作者簡介〕桁林，中國社會科學院馬克思主義研究院研究員，博士，北京 100732。

一、引言

經過30年改革開放，我國積累了一定的經濟基礎，具有了一定的經濟實力。從經濟總量上看，本世紀初我國才與法國齊鼓相當，10年之后已是法德兩國之和，當下則是英法德意西比荷七國總和，或相當于美國的一半，其大國地位已無人可以撼動。可以說，我國在過去30年中憑借著自己的經濟成就征服了世界。

從上世紀90年代開始，特別是亞洲金融危機之后，我國著手轉變經濟增長方式，新千年伊始，以民生為導向的科學發展觀蔚然成風，而由“三農”問題引出的新農村建設也在轟轟烈烈開展中。新農村建設中的硬件和軟件很大部分屬于公共品范疇，如硬化路基路面、改善教育衛生條件、整合通訊和遠程資源等，由此引出了本文的話題：農村公共品跟一般公共品的性質有無不同？是否應該繼續加大農村公共品的投入？由誰來投入？有沒有可持續的能力？

盤點10年新政的一大特點在于增加農村公共品供給。對農村衛生安全危機等問題的得當處理，奠定了過去10年良好的政治聲譽，而經過兩輪執政周期之后，我們有條件也有必要作這方面的總結，特別是就農村公共品供給與需求問題展開廣泛討論。

二、農村公共品只是一個特定概念

所謂公共品是指私人不愿提供、無法靠市場機制解決的產品或服務。究其原因，在于公共品需求的特殊性，具有外部性、整體性、不分割性等特點，不同于普通的私人物品可以通過市場交易。如果公共品也按照私人交易的原則進行，容易產生搭便車現象，勢必造成囚徒困境：由于私人提供公共品無法取得正?；貓?，因而沒有積極性。基于公共品不同于私人物品的這些特性，決定其必然以不同的方式供應才能有效率，即需要強化公共投入，而不能完全靠市場解決。因此，私人物品和公共品分屬兩類不同市場機制和兩種供給方式。

公共品緣于公共性，這里公共品的屬性主要不是針對農村的，道理很簡單，沒有人口規模、城市規模，公共化是實行不了的，因此城市化是一個必備的條件，學校、醫院、養老院、公共供暖、火葬場、公墓都因城市而起，不可能為一個人而建。從衣食住行到生老病死，幾乎所有的公共品無不是根據城市設計的。

但凡講到公共品，都需要有相當規模、相當集中的人口，但傳統意義上的農村達不到這個要求，如在公共品供給上，城市有著得天獨厚的融資優勢，城市的熱力、自來水、燃氣公司可以整體上市以獲取所需投資，廣大農村地區則因達不到集約化規模不能吸引更多社會投資；再如，在人才流向上，農村扮演的角色是推手，而城市扮演的角色是接手，所以，公共品積累也越來越往城市集中?，F在，城鄉兩極分化不只是某一方面的表現，除了收入差距、財富差距之外，還有公共服務上的差距，這道鴻溝也越來越明顯。由城鄉差別導致資源配置懸殊以及日益加劇的兩極分化造就的城市化不可逆趨勢，有利于城市公共品供給，而不利于農村公共品供給。

不可否認的事實是，農村也有很多公共品，其中有些還是很有規模的，例如，最大公共品之一的水利設施大部分在農村。對于農耕社會而言，大型農田水利基本建設工程是頭等重要大事，為歷朝歷代所重視。水利設施和水利文化從大禹治水時起就給華夏文明留下了印跡，華夏文明跟大禹治水密切相關，與水利相關的公共生產、公共生活占有重要地位，西方人從未見過如此大型的水利灌溉設施，以至于包括馬克思在內的很多西方人在認識東方社會時都注意到了這個極其重要的特征，認為東方社會以水利政治、水利文化為主導。甚至可以說就是在水利文化中孕育成長起來的。最近國內規?？涨暗哪纤闭{工程所經之地大部分也在農村，其他方面更不必說了?？傊?，農村居民和城市居民一樣，也有很多公共需求、公共設施。

當然，農村公共品供給嚴重不足也是一個不爭的事實。農村面貌沒有根本改變，鄉村道路交通、排灌系統、公共衛生、飲用水、教育等各方面公用設施遲遲得不到改善，嚴重限制了農村生產生活的正常需要。正是基于這種普遍的共識和對“三農”的擔憂，從2003年開始啟動了以國家財政和地方財政專項資金為杠桿支持下的“新農村”建設，全國范圍內開展鄉村道路硬化和“三改”（即改圈、改灶、改舍）。在此前后，還有其他星星點點的單項改建計劃，如沼氣化、鄉村活動室、校舍加固、遠程教育網絡室建設、退耕還林還草等，是分屬農委、教委、廣電等不同行政歸口的各委辦局項目。從時間順序上而言是這樣的：先拿多余的農田退耕還林還草，建設秀美山川，綠化荒山；后免征農業稅（2003年）；再后來是新農村建設補貼。

也許有人認為，加大農村公共品投入是十分必要的，因為過去對農村投入太少、農村公共品欠債太多，現在應反哺。隨著公共財政擴張，公共品的供給也大有泛濫之勢，似乎只要沾上公共二字，不僅能夠取得道義上的支持，而且具有廣泛的經濟合理性。增加農村建設的財政投入、解決農村公共品供給不足問題就是在這種情形下適時地提出來的。

投入不足反過來找齊是一回事，加大投入力度則是另一回事，前者是被動的、保守的、保障型的，后者是主動的、擴張的、產業型的。顯然，就目前的農村勞動力流向和農村現狀而言，工作的重點已不在這兩個方面的任何一方，而在于面對城市化的農村轉型問題——所有的公共經濟學教科書都沒有反映農村公共品的這一屬性，因而不能很好地揭示農村公共品的性質。由于對農村公共品的性質闡述不清楚、不深刻，順著以此推斷出來的政策實施必然南轅北轍，迂回浪費，無異于隔靴搔癢走場作秀，似是而非。

顯然，農村公共品不是一般公共品，而是一種特殊公共品。將“農村”和“公共品”組成一個詞，作為一個特定的概念，本身就是歷史的、暫時的、過渡的、權宜的，而不是固定的、永久的、持續的。將公共品限定在特定領域（農村）、特定人口（農民）、特殊產業（農業），不是從來就有的，之所以又有了，說明已經存在城鄉差別、工農差別。這個特定概念的公共性其實是受到嚴格界限的，即它只限于農村、農民、農業。因此，公共品也存在地區差別、城鄉差別、產業差別。說是差別，其實就是歧視、等級的同義語。

我們講公共品的性質、特征，很大程度上都是針對城市公共品而言的。也就是說，只有城市公共品才滿足教科書上的這些條件；而農村公共品，即便滿足了那些條件，仍然不能按照城市公共品那樣對待，這就是二者的根本差別。在當前社會轉型、“三農”問題突出的歷史條件下，這個新概念有了很多新的詮釋，被賦予了很多特殊意義，造成種種認識上的誤區。這個時候談論所謂的“農村公共品”得處處小心，以免誤入話語陷阱，產生似是而非的論斷或偽命題。試問，我們的政策執行者有多少人意識到這個差別呢？

一般地，我們對于農村和城市公共品是不加嚴格區分的，只要符合公共性都視為同種性質，忽略了動態的時間因素，這便不能認清農村公共品的暫時性，沒有意識到這些投入所對應的一部分人、一部分土地最終是要被城市化的。農村留守人口大部分是老弱婦孺，青壯勞力基本上全出動，如果將所有投資用于新農村建設，而不是用于馬背上、車輪上不停遷徙的人口，這樣的公共品投入必然是低效率的。30年來，我國經歷了一場巨大的結構性轉型，從一個農業國變成了一個工業國。30年前，農村人口占總人口的80%，農業占GDP的比重在1／3以上，如今，農村人口和城鎮人口各占50%，農業占GDP的比重不到10%。現在，全國50%人口已經取得城市戶籍，70%人口已經在城里定居，有穩定的收入。城市化使得大量農村青壯勞動力流出，城市里有16億農民工，留守農村的主要是老弱婦孺。2011年，我國城市人口歷史上首次超過農村人口。國家統計局提供的數據顯示，2011年中國新增城鎮人口2100萬，農村人口則減少1456萬。1949年我國城鎮人口只占全國總人口的10%；目前全球約51%的人居住在城鎮，這其中包括5127%的中國人。而很多農村青壯勞力遷移到城市后，其主要需求也隨之轉移到城市，因此我們看到的是打工子女入托、就醫、就學、就業難，受戶籍制度限制不能一視同仁，但這部分流動人口如果被忽視，只盯著留守人口的存量減損，繼續向農村大規模投入公共品，就會引出一個逆城市化的悖論：農村公共品投入越多，越是沉沒成本，將來付出的改造力度也越大。農村那些公共品終將是被改造的對象，或者形式上被改造（如由農村需求變為城市需求），或者實質性地被改造（如產業化），因而它是暫時的歷史現象，建設之日就是其拆遷之日，啟用之時即廢止之時。總的來講，城市的公共品需求將是呈上升趨勢的，而農村公共品需求則是相對萎縮的。

三、農村公共品供給不足需求也不足的緣由

任何供給不足主要是需求不足；而需求不足則主要是收入不足。公共品也不例外，對此不能不算經濟賬，否則其投入將是不可持續的。

沒有需求和收入，肯定不會有市場供給。對于公共品而言，有了需求和收入未必會有市場供給，因此，需求和收入是提高公共品供給的首要前提、必要條件。其供給不足，首先不是因為它是公共品，而是緣于需求不足和收入不足。有了需求和收入，即便是公共品，也可以通過制度創新解決其供給問題。囚徒困境不可過度夸大。據說英國海岸上的燈塔過去也是私人建造維護的；中國在舊社會同樣有人愿意出資造橋鋪路，并沒有因為是公共品就癱瘓無人興建維護。只要有需求和收入，通過某種制度創新，公共品的供給同樣能夠產生。如果沒有需求和收入，任何供給都是輸血型的、外生的，而不是自身的、內生的，即基于自身需要而產生制度創新。公共品供給也不例外。據此得出如下結論：農村公共品供給不足的根源在于“三農”問題，只要還存在“三農”問題，農村公共品就不可能有更多的投入，更談不上內生地供給，這才是問題的實質。故根源還在“三農”。農村公共品需求具有怎樣的屬性，應放到“三農”問題這個大框架中剖析，最后也應在“三農”問題這個大框架中解決。

那么，“三農”是什么問題？與農業對應的是產業結構，實質上是收入問題；與農村對應的是城市化，涉及土地問題；與農民對應的是身份轉換問題，涉及就業。因此，與“三農”相對應的是產業轉型、農民就業、社會形態變化問題，其中，城市化還涉及土地這個命根子。

如此，農村公共品供給問題變得復雜了——不是每年向農村增加多少財政投入的問題，而是必須正確指出“三農”問題的出路和方向——農村轉型、農業升級、農民就業，只有回答了這些問題才能對公共品投入有正確決策。

農村的一個顯著特征或重要標志是以農為主。從農民的收入結構看，有農業收入和非農收入、貨幣收入和非貨幣收入。農業收入有限，取決于種植結構，種養加余糧、自給或交換式的集鎮貿易，農民收入變化主要反映在非農收入上。其中，貨幣性收入主要取決于勞動力貨幣化，外出打工收入占有很大比重。

農業收入水平低，對公共品的需求水平也低，由此造成農村公共品供給不足；如果農業收入水平高，對農村公共品需求的水平自然也會提高，二者是協調的、相輔相成的，反映了農村的整體水平和面貌。農村公共品供給能力不足，起點低、底子薄，國家財力投入不足，自身積累欠佳；農村居民對公共品需求相對分散，集約規模不夠，缺乏可開發的市場前景，必然不利于注入社會資本。無論從哪方面看，農村公共品都是個“瓶頸”。

收入水平高低貌似數量差距，內在地卻具有不同質的規定性。其實，農村何止是公共品需求不足，而是全面的需求不足。收入高低根源在于產業的發達程度。農村公共品供給不足這一現象可以說是“三農”問題的一個縮影，從根本上講是由產出和收入水平決定的。由于農業收入水平低，使得農村投入、農民需求上不來，因而造成一系列惡性循環的后果：產業結構得不到改善，進而使得收入不能大幅度提高，致使投資缺乏良好預期，資本不愿投入，包括農民自身也不愿投入，其結果是產出不能提高，收入也不能提高，有效需求不足，公共需求也不足，始終繞不出越窮越不能改變這種“陷阱”、“怪圈”、“局面”。農村面貌給人臟亂差的印象，是跟農村貧窮落后的生產力聯系在一起的。

這種邏輯因果關系包含著如下的政策選擇：應該增加農民收入，還是應該增加農村公共品供給？這里有主次性和層次性之分。一是從增加農民收入上下功夫；二是采取政府采購定購擴大農村公共品供給的模式。盡管可以雙管齊下，但我們不得不承認，這是兩條不同的思路。

農業的復雜之處在于它有雙重依賴關系，不僅有賴于產出和收入，還有賴于自身的產業結構調整，這些都取決于城市的吸納能力，因而它對城市化也有雙重依賴。農村狀況的改變不可能極早地出現，而只能伴隨著城市化的一定階段才會出現。農業收入水平由低到高的轉變，有其內在質的飛躍，包括產業結構、生產方式、人口變遷等，一句話，二者不是同等定義上的農村，也不是同等意義下的農村。也就是說，除非農村社會結構有根本改變，大量人口實現“農轉非”、土地適度流轉呈規?；洜I，否則，農村面貌不可能根本改觀。而要得到這樣一種結果，不僅取決于農村自身的改造程度，還取決于城市的吸納能力。中國人口眾多，大部分是在農村，城市是否具備如此巨大的吸納能力是個關鍵因素，這取決于城市化規模和水平，也意味著要在更大規模上對城市和準城市增加公共品投資。只要農村還停留在原有的產出效率和產業結構上，資源配置就不可能有利于農村。農業產業化也只解決了一部分問題，即只針對農業資本，對于大量農民而言，主要的還是需要進城從事二三產業?，F行的公司加農戶體制，從根本上講是為農業資本服務的，農民則處于從屬的地位，這個本質在經濟危機時表現得更明顯。改變目前的產業結構，提高產出效率，有賴于土地流轉，人口相對集中，即大量農村剩余人口移居城市，從事二三產業，但這有賴于城市化和工業化對農村剩余人口的吸納能力，因而取決于城市化、工業化水平。

過去30年我們提高工業化水平的辦法是出口導向、外向型需求。不難發現，城市化工業化本身也不是僅靠自身內部需求就能夠實現良性循環的，而是需要強大的外部因素導入，這個外部因素正是外需。1860年俄國農村改革解放了農奴，但是，農奴反過來卻要求重新依附地主，這是很尷尬的事情，說明改革不成功、改革的條件不成熟。如果沒有產業的支持，吸收不了這么多被釋放出來的勞動力，那么，被解放了的農奴負擔會更重。相反，改革之后地主的義務減少了，有利于土地兼并。因此，俄國改革雖然促進了資本主義發展，卻是建立在農奴痛苦基礎之上的，這個社會就很不穩定。在外向型發展還順利時，尚能夠調劑，一旦碰到經濟危機和戰爭失利，沙皇統治被推翻的風險就顯現出來。其結果是在城市內部也產生了內外有別、兩極分化的趨勢，一般分為貿易部門和非貿易部門，貿易部門脫離國內需求獨立增長。隨著貿易部門的快速增長，大量資源、勞動力進入這個部門，即從勞動生產率較低（勞動力成本占產品價值約90%）的農業部門轉移到資本更為密集型的行業（勞動力成本僅占產品價值50%）。而非貿易部門則長期停留在一個較低的水平。由于非貿易部門直接關系到國內物價水平，使得地租、勞動力成本、餐飲服務業價格等長期停留在一個較低的水平。正是工農、城鄉、地區三大差別的分工體系，致使工業化、城市化的勢能在這30年中淋漓盡致地發揮出來。

這種外貿部門尋求獨立增長的過程，被稱為劉易斯階段。而當外需飽和、這一階段結束，開始轉向內需市場開發，這時非貿易部門的國內價格如地租、餐飲、理發等部門的勞動力成本快速跟上，進入所謂的布拉薩—薩繆爾森階段。地租、勞動力成本、餐飲服務業價格的快速飆升，地區、行業最低工資標準的紛紛出籠，是非常重要的階段性標志，也是這個階段才會出現的重要特征。前一個階段可稱之為外貿和工業化階段，后一個階段就是城市化自身的快速成長階段，例如2011年農民工薪水上漲了20%。

所以，我們可以發現存在著三重差別，即工農、城鄉之間的差別，和城市內部貿易部門和非貿易部門的差別。在城市化的第二個階段，這些差別有可能趨于縮小，只是二者縮小的方式是不同的，其中，非貿易部門是價格跟進，第三產業安置的就業人口會更多，農產品價格自然也是跟進，但是農村就業人口是相對減少的。

四、城市化還是逆城市化的應對之策

動態地看待農村公共品供給，因而也就有了兩種不同的思路，一是在投入上做文章，即動員更多的財力和行政資源，以此為杠桿，加大農村公共品供給力度，此舉可以起到立竿見影的效果；二是城市化，將更多的農村人口轉移到城市，即在人口結構上做文章，使更多的公共資源不是用于農村而是用于城市。

1.城市化是應有之義，逆城市化加大農村公共品供給不可為

如果農村公共品供給只是由于規模不足、不具備集約規模，還可以等待直至達到規模為止。令人遺憾的是，問題并不在此。農村公共品供給之所以不容樂觀、前景堪憂，其癥結在于：不斷增加農村公共品供給其實是逆城市化的非主流行為，農村公共品大量供給肯定是泡沫。這樣，增加農村公共品供給就出現了悖論，即農村公共品供給越充分，就越浪費、越不利于城市化，越屬于非集約非經濟的行為。這種不利性是雙重的，一方面將有限的公共品資源分流了，變成了撒胡椒面；另一方面，農村這部分人口本身是待遷待轉對象，這種投資自然是無謂的浪費。從城市化發展趨勢和要求來看，所要增加的其實不是農村公共品，而是城市公共品，同時將更多的農村人口吸收到城市來。毫無疑問，我們現在到了城市化這一發展階段。

我國公共品供給也隨著人口流向達到了一個新的拐點，從劉易斯階段轉向布拉薩—薩繆爾森階段。過去主要是由農民工提供勞動力實現外貿加工業的快速增長，由此帶動其他低端制造業的發展和城市化規模的擴張。之所以我們認為是劉易斯階段，在于這些農民工對于農村而言是剩余勞動力，對于城市而言是邊際生產力，并不平等地享受城市公共服務和社會保障。30年后這部分流動人口早已融入城市，不再盲目流動而是在城市里扎根，所以我們認為目前到了布拉薩—薩繆爾森階段，其顯著標志是大量農村勞動力進入城市餐飲及其他服務業。這個階段，自然應該大幅度增加城市公共品投資，讓這部分人口共享城市公共品供給，而不能再將其算作農村人口，機械地增加農村公共品供給。對此，人口政策的調整必須及時到位，以免人財兩空的“錯位”現象再度上演。

2.用土地入股為農民進城保駕護航，實現良性互動

大量農民怎么進城？放棄所有家當流入城市加入打工一族是一種方式；憑借土地增值使得生老病死有所依、有所養則是另一種方式。

通過擴大農村公共投入力度，增加農村公共品供給，是權宜之計；土地入股，將農民需求寓于供給之中，才是根本之道。在現代化進程中，我們看到一條普遍規律：土地價格是先抑后揚的，當外貿型轉向內需型時，土地價格開始分享經濟增長的成果，若這個階段農民平白無故地放棄手中土地，是財富的最大損失。所以，往往城鄉結合部土地糾紛是最多的，開發商、城建部門、拆遷戶各方利益都滲透進來，群體性事件也多發生在這一地帶。這實質上是城市化過程中土地溢價如何分配的問題。盡管法律上講土地屬集體所有，不是農民個人所有，但是，土地納入城市規劃以后，這部分溢價如何分配，卻關系著農民未來的生存和發展。這里有三種基本模式：（1）重慶模式。整體搬遷，集體保障，拿農民的土地作為財政資源，擴大公共投資領域和范圍。（2）廣東模式。土地溢價主要為坐地戶占有，“非轉農”受嚴格限制，因為這關系到土地利益的分享。（3）浙江模式。土地入股，生老病死各項社會福利都寓于其中。相比之下，浙江模式是具社會化的，因為無論是公共品的供給還是需求所涉及的都是社會化問題，與之相關的是社會的公共部門，既不是行政行為也不是個體行為，因而過度引入公權力或私權力都是不可取的。

（責任編輯：張 琦）