從貧富差距現狀看我國社會政策的缺位
2012-04-29 00:00:00劉喆
社會科學研究 2012年4期
〔摘要〕 當前中國面臨較為嚴峻的國情即貧富差距不斷擴大，中西部地區貧困現象明顯，因而經濟發展的同時應該將社會政策的作用進一步凸顯，以改善基尼系數擴大的趨勢。但目前來看社會政策所起到的作用并不明顯。本文回顧了建國以來社會政策的發展軌跡，并對其在當今社會的缺位現象進行了分析和討論，認為社會政策相對于經濟政策的弱勢附屬地位和社會政策本身存在的缺陷是其缺位的原因，并提出構建新型社會政策體系的思路。
〔關鍵詞〕 貧富差距；貧困；社會政策
〔中圖分類號〕C9137 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）04－0097－05
〔作者簡介〕劉喆，武漢大學社會保障研究中心博士研究生，武漢理工大學教師，湖北武漢 430070。
一、我國貧富差距的現狀及原因
2010年，我國人均GDP超過4000美元，達到4382美元(1)，真正進入國際公認的“中等收入”發展階段，也是經濟社會風險高發的一個非常重要的轉折時期。經濟學家厲以寧教授也曾多次提醒我們在這個發展的關鍵時期應該時刻保持警惕，因為在生活水平提高到一定階段之后，人們之間的差別明顯地表現出來，出現了不同的利益集團，對自身利益的追求和占有容易導致集團間沖突，進而產生社會不穩定因素。因此，在人均GDP超過4000美元的關鍵時期更應該居安思危，對潛在的社會問題進行深入透徹的分析，未雨綢繆，將風險發生的可能性和危害程度降到最低。
當今中國面臨的一個嚴峻形勢就是貧富差距擴大化的國情，這種現象的產生和發展既有其客觀根源，也有政策因素。客觀來說，中國地大物博，幅員遼闊，各區域自然地理條件差異較大，因而對自然環境的改造難度和程度有所差異。東部沿海地區多為平原和丘陵，氣候溫和，土地資源豐富；河網密布，沿海港口眾多，陸路、水路和海運優勢明顯，交通條件優越；人口密集，勞動力充足。相反，中西部地區地形復雜，高原、山地所占面積較大，土地利用難度大，利用率低；同時海拔落差較大，水運優勢不明顯，交通基礎設施還不完善。中部地區人口眾多，但囿于戶籍制度和土地制度，勞動力轉移并不充分，第一產業人口所占比重較大；西部地區人口密度低，自然條件惡劣，資源豐富但開發難度大，對交通的依賴性強，因而目前來看資源優勢轉化為經濟優勢的成效不顯著。作為經濟發展最為重要的三大生產要素——資源、土地和勞動力在沿海地區的條件遠遠優于中西部地區，這種自然資源的差異是造成我國貧富差距最重要的客觀原因。
從政策導向上來看，1978年以前由于實行計劃經濟體制，在分配領域貫徹“大鍋飯”、平均主義的原則，加之當時社會整體生產力比較低，因而貧富差距問題幾乎不存在；改革開放以來，國家實行“梯度發展戰略”，“鼓勵一部分人先富起來”。
由于各種因素的歷史積淀，中國當前的貧富差距已經發展到了不容忽視的地步。當前國際通行的衡量一個國家和地區貧富差距的標準是基尼系數。國際上將04視為基尼系數的警戒線標準，超過04的國家應當重視國內貧富差距問題。世界銀行數據庫收錄的基尼系數顯示，中國1978年基尼系數是0317，而2004年的基尼系數為047，同為發展中國家的印度的基尼系數為037。中國社科院一份報告稱2006年中國基尼系數已經達到了0496，2010年，新華社兩位研究員更判斷我國的基尼系數實際上已超過了05(2)，已經大大超過了04的國際警戒線水平。
從城鄉居民收入來看，從1979年到2010年間，城鄉居民人均收入差距總體走勢上呈現不斷擴大的趨勢，尤其是1998年之后的收入差距持續攀升。地區之間的人均GDP差距也不斷加大。根據2011年1月20日國家統計局公布的數據顯示，中國大陸31個省市區中最富裕的10個分別是：上海、天津、北京、江蘇、浙江、內蒙古、廣東、遼寧、山東、福建。除福建之外，其余9個省市區的人均GDP都已達到4萬元以上。相比之下，最貧窮的前五位依次是：貴州、云南、甘肅、西藏和安徽。貴州的人均GDP只有132214元，只有上海人均GDP的18%。(3)
二、致貧原因的理論思考
貧富差距過大、基尼系數過高的嚴峻現實使我們不得不嚴肅面對，一直以來國家都在探索如何縮小貧富差距、降低基尼系數的策略。在“梯度發展戰略”的使命已經接近尾聲的時候，國家適時提出了“西部大開發”、“振興東北老工業基地”和“中部崛起”的口號，試圖引導勞動力和資本向東部以外的地區流動。這種努力取得了一定的成效，但是仍然無法改變當前東部沿海地區發展程度遠遠高于中西部地區的事實。究其原因之所在，是因為貧困作為一個社會問題，其產生的原因并不是單一的，除了上述客觀自然條件等，其影響因素還包括政治、經濟、文化、制度和民族心理素質在內的各種其他社會構成要素。
如人類學家劉易斯（Oscar Lewis）在對墨西哥和波多黎各貧民窟進行一系列的研究之后提出了“貧困文化”的概念，他認為，貧困文化指的是一套窮人共有的生活方式、行為規范和價值觀念。當一群人幾代都忍受經濟剝奪之苦時，就會產生一種適應剝奪的文化，增強其心理承受能力，對貧困現狀的適應能力提高。而且這種文化是傳承性的，一旦貧困文化形成，便會通過代際傳遞的形式繁衍下去，對子孫后代產生影響。劉易斯還指明了貧困文化的特點，即屈從意識、不愿規劃未來、沒有實現理想的能力以及懷疑權威。(4)
盡管劉易斯的“貧困文化論”遭受了來自各界的批評，如瓦倫丁（Valentine）認為這恰恰為政府逃避自身責任提供了很好的托詞，是一種“責怪受害者”的論調，但“貧困文化觀”的存在就向我們證明了貧困成因的多元化。這提醒我們在制定扶貧策略時應當考慮各方面的因素，而不是僅僅通過對貧困地區和人民的投資等經濟援助來達到脫貧的目的。而且，正如舍貝爾提到的，一個有效的反貧困戰略不應該只是一個財富創造的過程，還應該是財富再分配機制的成長過程。(5)中國當前貧富差距的存在除了生產領域的不平等之外，還有財富分配領域不公正、不平等的影響。當前我國存在的收入分配機制的缺陷在一定程度上導致了“貧者更貧，富者更富”的馬太效應存在，盡管國家正在通過個人所得稅等措施來“限高、擴中、提低”，優化中國的收入分配結構，但至少從目前來看，收效甚微，基尼系數過大就是一個例證。所以扶貧政策必須與收入分配政策相配套，才能全方位、多角度地為扶貧事業作出貢獻，進而推動全面小康事業的進程。
在當前形勢之下，市場經濟決定了資本必然向能夠獲得最大利潤的部門和地區流動，貧困地區自然條件的劣勢使其無法通過市場機制獲得自身的發展；而且第三部門發展程度相當有限，因而緩貧、扶貧的責任就自然而然地由政府承擔起來。在聯合國社會發展問題世界首腦會議上，消除貧困與增加就業、社會和睦一道被確定為社會發展三大主題，而消除貧困更是位居三大主題之首，足以見得在世界范圍內，政府都致力于消除和減緩貧困。政府扶貧的主要途徑是通過政策和法律支持，在市場調節力量范圍之外，鼓勵和調動勞動力和資本向貧困地區轉移。
政府通過行政和法律手段治理和改善貧困現象的努力，從其性質上來看歸屬于社會政策。社會政策不同于經濟政策的重要特征即是它是旨在增進社會福利的行動體系，所涉及的領域是關乎國民的社會福利，而不是像經濟政策那樣著力于擴大經濟總量以及合理化產業結構等等。根據社會政策研究大師、英國社會學家、現代福利國家理論的創始人之一蒂特馬斯的定義，社會政策是一種以社會問題為取向的、以解決問題為手段，目的在于改善公民福利，引導社會變遷的積極的制度設置。(6)后來學者對社會政策的理解主要是從以下兩個角度：其一，規則說，認為社會政策是一系列政策文本的綜合，包括有關社會福利的方針、法律法規、規劃、準則、計劃、方案、綱要、條例、細則等，分為三個層次，一是原則性的憲法規范；二是有關社會福利的具體的法律法規；三是專注于某一具體的福利領域的法律、法規和政策(7)。角度之二是行動說，認為社會政策是旨在實現全民社會福利的各種行政或法律行為的總和。其中包括前期的對社會問題，如貧困，“社會問題化”的意識，進而對社會問題做出敏銳的回應，進行一系列深入考察研究，探討可行性措施等等，將應對措施文本化、政策化，最后在行動的后期對政策文本實施的成果進行監督，保證制定出的策略能夠切實有效地避免、緩解和降低社會問題的不良后果。這種視角將社會政策視作改善社會福利的行動過程，其中包含了問題化、政策制定、政策實施和政策監督的一整套行為。
三、國家反貧策略的發展軌跡
回顧中國自建國以來反貧困的政策軌跡，能夠清晰地分辨出三個大的階段。階段一是建國以來到1978年改革開放以前。這一階段的主要任務是建立社會主義制度，由于中國在建國之初工業基礎薄弱，生產力較低，社會產品相當匱乏，國民當時處于一種“集體貧困”狀態，但中國歷來的精神氣質之一即是“不患寡而患不均”，所以盡管社會財富不豐富，在集體主義的原則之下，社會仍然呈現出一種穩定、和諧的狀態。此時國家并不存在單獨的扶貧戰略，因為當時國家處于一種普遍貧困狀態，一切戰略措施的最終目的都是建成社會主義，實現小康社會，扶貧策略即使有，其對象也是全國各地，全國各族人民。
第二個階段從1978年至今，這一階段的主要關注點是區域發展，是一種開放式扶貧策略，通過經濟的發展緩解地區貧困。自1978年十一屆三中全會確立改革開放的偉大戰略以來，國家實施“梯度發展戰略”：1979年在深圳、珠海、廈門、汕頭設立經濟特區，后來又建立海南經濟特區；1984年黨中央和國務院決定開放大連、秦皇島、天津、煙臺等14個港口城市；1985年起相繼在長江三角洲等地區開辟經濟開放區；1990年開發與開放上海浦東新區。從上述歷程來看，國家在改革開放初期采取了先發展沿海地區的戰略，目前來看，這一不均衡發展戰略的成效是非常顯著的，沿海地區的經濟發展水平已經取得了很大的進展，沿海地區人民生活水平得到了較大的提高。但與此同時中西部地區在支援東部地區優先發展的背景下，貢獻出了自身的勞動力和資源因素，因而發展程度大大落后于東部地區。隨后，20世紀末以來國家開始重視中西部地區的發展，于1999年提出西部大開發戰略，于2003年提出振興東北老工業基地戰略，于2004年提出中部崛起，意在通過政策導向引導資本向中西部地區流動。但是這些策略由于種種原因收效甚微，中西部地區相對于東部地區的貧困問題仍然十分顯著。
第三個階段稍滯后于第二階段，實際上其二者的分野是不太明顯的，國家在重視經濟發展的同時也考慮到了社會事業需要同步發展的必要性，因而在政策制定上對社會福利也有所涉及，特別是近期以來，國家對社會福利的關注程度與日俱增，這一階段的社會政策是再分配性的，對以往歷史階段所積累的社會財富進行再分配，包括生產資源和生活資源的再分配，都是均衡地區差異、緩和中西部地區貧困的努力。
四、社會政策的缺位及成因分析
近期以來的社會政策成效并不顯著，即使是改革開放以來，國家在頒布經濟政策的同時也對社會政策給予了一定程度的重視，但由于種種原因，社會政策并沒有起到其應有的效果。社會政策的根本目的是實現全體人民的社會福利，顯然貧困的存在是與這種宗旨背道而馳的，不管是從相對貧困的角度還是從絕對貧困相對貧困指的是一個人（或一個群體）在特定社會中其收入水平被認為是遠遠低于正常水平（波普諾，2007:308）。世界銀行將收入只有（或少于）社會平均收入的1/3的社會成員認定為相對貧困。絕對貧困指的是一個低于個人或者家庭不能維持最低生活水平的收入線（波普諾，2007:308）。我國將每日收入低于07美元的人認定為絕對貧困。的角度來看都是如此。當前社會政策的功能性缺位現象是值得我們深入思考的，在社會主義建設進入關鍵時期的背景之下，建設的任務不僅僅是經濟的發展，更應該是包括社會、法律和居民素質整體提高的全方位的發展模式，社會政策的重要性不言而喻。然而在大規模制定、頒布和實施社會政策之前，有必要對以往存在的問題進行反思和總結。
傳統社會政策無法提供良好的解決貧富差距問題的方法和策略，表現在諸多方面。例如由于傳統體制造成居民收入初始的狀態就存在不均衡，導致城市居民的收入差距隨著多年的物價上漲累積而不斷拉大。再分配領域的稅收政策不完備，存在著許多政策缺位，制約著稅收調節分配功能的充分發揮。一是稅收對收入差距的調節力度不足。對調節收入差距起重要作用的個人所得稅改革才剛剛起步，任重而道遠，相應的遺產稅、贈與稅等稅種還尚未開征，難以對居民生前收入、消費和財產進行全方位再分配，對高收入的調節作用更是有限。社會保障制度與政策方面，無論在發展次序還是發展重點上，社會保障采取的是先城市后農村，以戶籍作為區分保障待遇的主要標準。這一思路導致了城鄉之間保障待遇的巨大差異性。由于中國的社會保障制度起步較晚，目前仍舊存在較多的問題，比如最低生活保障制度不健全，覆蓋面不夠廣；養老保障方面無法完全保障所有老年人能夠老有所養、老有所依；醫療保障方面也無法避免很多家庭因為疾病而導致貧困的現象；社會福利政策方面無法真正起到扶助弱勢群體與貧困人員的功效。傳統的社會福利政策往往要等到貧困現象發生的時候才給予幫助和補助，而沒有采取主動干預的手段，導致貧困家庭與群體一直處于收入水平很低的狀況，并且不斷惡化。許多依靠社會救助來生存的全部或者部分失去勞動能力的老人、殘疾人，由于自身沒有自助的能力，需要依賴社會救助來維持基本的生活。教育與就業培訓制度方面，教育機會不均等導致投入的教育費用不斷增加，家庭由于擔負教育費用與就業費用而致貧的案例不斷增多。由于當前下崗職工的增加和農村剩余勞動力的轉移，加劇了就業矛盾，就業壓力增大，不僅使居民總體收入水平增長緩慢，而且在一定程度上使貧富差距拉大。政府針對尋找工作人群的免費的實用性強的就業培訓較少，貧困人群由于無法找到工作崗位，導致收入差距越來越大，貧困狀況不斷惡化。
從經濟政策與社會政策的地位上看，社會政策明顯處于弱勢附屬地位。國家的社會政策出臺緩慢，更為嚴重的是，社會問題意識存在偏差，認為經濟發展了社會問題就會迎刃而解。這種誤區進一步弱化了社會政策的功能及其重要性，導致社會事業發展嚴重滯后于經濟增長，傳統貧困群體如農民等的弱勢地位仍然存在，而以農民工、下崗人員為代表的新興城市社會性貧困群體規模日益擴大，成為社會政策新的照顧群體。
從我國社會發展的歷程來看，經濟政策對于社會政策的強勢地位是當前社會福利主體權益不均衡的主要原因之一。戈夫在對西方學者有關社會政策與經濟政策相互關系的觀點進行梳理之后，區分了三種類型：互不兼容、相互兼容、偶然兼容。(8)當前社會政策應該尋求與經濟政策的相互兼容，互相滲入、互為補充，實現經濟與社會的雙贏。對中國來說，社會轉型期間呈現出來的貧富差距不斷加大的問題以及相關矛盾要得到有效緩解，需要中國的經濟政策與社會政策的關系實現重構。市場經濟體制在講求效率的時候也需要兼顧公平，包括市場內部的公平和市場外部的公平。只有社會政策與經濟政策共同作用才能不斷縮小貧富差距，并且實現和諧社會的長遠目標。
除了上述體制原因之外，社會政策的出臺和實施自身也存在一些缺陷和不足，主要體現在社會政策的效率過低。從社會問題到社會政策文本出臺的周期過長，當前社會問題意識普遍不強，往往在社會問題發展到一定程度之后才能為人們所重視，在此之后更是要經歷很長一段時間的調查研究，然后才能文本化、合法化，社會政策嚴重滯后于社會問題，想要在社會問題產生之初，甚至產生之前就未雨綢繆，對于目前中國社會政策的發展程度來看難度較大。除此之外，涉及到的政府部門較多，權責不明確。社會政策在其制定和實施領域效率的普遍低下導致了中國當前社會政策的缺位現象，因而要想改善目前國人的福利現狀除了提高社會政策的重要性和地位之外，還應從社會政策自身存在的缺陷著手，優化政策體系和結構。
五、構建新型社會政策體系的思考
在貧富差距過大、基尼系數較高的今天，貧困仍然是橫亙在國家發展面前的一座大山。人均GDP 4000美元只是代表了中國人民的生活達到了小康標準，但是距離構想中的“大同”社會還有很長的路要走。社會政策研究在某種意義上就是要從貧困群體的立場出發，代表他們的利益來參與社會政策具體規定的制定，讓政策更加符合實際需要，更加合理。當前應該將社會政策的重要性提到一個前所未有的高度，充分發揮社會政策的再分配和調節作用，緩解中國的貧富差距，進而消除絕對貧困現象。應該構建系統化、規范化與綜合化的社會政策體系，輻射社會保障、教育、住房、社會福利等諸多方面。
構建新型社會政策體系，應當拋棄傳統的社會政策服務與服從經濟政策的觀念，更多地強調社會政策對經濟增長的促進作用。既要強調經濟政策為社會發展服務，也強調社會政策應該促進經濟的發展，主張兩者相互融合，發展社會資本與人力資本，促進人的發展，關注社會福利。
首先，應該破除城鄉二元化帶來的社會政策碎片化的現狀。城鄉二元化使得國民在享有就業機會、教育機會、基本的醫療衛生服務、社會保障權利與住房權利等方面無法真正地實現人人平等。由于他們所處的地區、職業與戶籍等具體情況區別而產生不公平現象，進一步拉大貧富之間的差距，造成目前農村發展嚴重不足，社會事業和公共服務水平相對較低。2009年城市居民的人均可支配收入與農村人均可支配收入雖然都有不同程度的增長，但是兩者的差距比已經達到333∶1。并且這一數字的統計標準還是建立在不對等的前提之下。比如城市居民的可支配收入統計計算中排除了醫療、養老等相關收益，而農村的人均可支配收入統計則包含了實物的收入。因此如果按照完全對等的標準來計算，兩者之間的差距很有可能更大，達到6:1。(9)中國現階段的社會結構已經落后于經濟結構，尤其是農村的社會建設滯后問題。對于城市居民和農民來說，在教育、衛生醫療、社會保障等方面，從這些公共產品的提供途徑、數量、質量等方面都存在較大差別。因而構建新型的社會政策體系，首要任務是要構建城鄉一體化的新型格局，努力推進城鄉基本公共服務均等化，以實現城鄉的協調發展，體現社會政策的公平公正性。
其次，要擯棄傳統規范性社會政策體系的臨時性，以人力資本為投資核心，注重人的全面發展，關注對人的能力的提升。當今世界的經濟發展與人力資本的發展密切相關，對人力資本的投資能夠提高勞動者的素質，促進國家的可持續性發展。傳統的規范性社會政策體系強調普遍的社會福利政策，認為社會政策是解決社會問題的純技術學科，政府應該對教育、社會保障、住房、衛生醫療等所有項目負責，給予直接經濟資助。社會政策充當的角色是補缺的角色，強調事后的消極干預，而不是以社會投資為導向，尋求多種方式來發展人力資本。應該如英國社會學家吉登斯提出的那樣，將個人與政府之間的契約發生轉變，把自主與自我發展變成重中之重。優先發展公共教育和醫療事業，加大對個人潛能的發掘。比如在教育方面，國家應該加大對九年義務教育以及中等職業技術教育的力度，并且注意向農村與部分落后地區的政策傾斜，因為對個人與社會來說，投資兒童與青少年所獲取的收益要更大。
第三，導入“資產建設”的理念。即將傳統的社會福利政策中以消費概念為主的理念轉化成以建設和積累概念為核心。僅僅依靠增加收入來反貧困的政策不足以縮小現存的貧富差距，收入只能維持消費，然而資產能夠改變貧困家庭和人群的思維方式。擁有了資產之后，人們開始做規劃，制定長期的目標，因此應該打破傳統的救助政策，建立較為穩定的資產來應對不穩定的收入風險。常見的資產建設的社會政策工具即個人發展賬戶，通過在自己名義下建立賬戶儲蓄來形成個人的資產，并且針對貧困人群，可以相應得到相關組織的配套資金的資助和扶持，激發他們努力向上的動力。
第四，堅持以充分的民主參與為手段。社會總的目標與方向由民主參與來制定，才能代表廣大人民群眾的切身利益，公民的參與權利與意見表達權利得到了公正的對待與尊重，即使不能涵蓋所有人的各項利益，但是至少給予了他們參與和表達的平等機會，賦予了他們話語權。并且由于社會政策的制定廣泛征詢了廣大人民的意見和建議，聽取了他們不同的想法，因而一旦制定就比較容易被大家接受，執行起來就較為順暢，不會遇到強制實施社會政策而遭到民眾抵抗與排斥的現象。
總體來說，新型社會政策體系應該注重與經濟政策以及其他相關政策的協調，弱化工具性的社會政策特性，關注事前的積極防范，進一步強化對弱勢群體的社會保護。
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（責任編輯：何 頻）
