體系化與市場化：美國水權制度借鑒

【摘要】中國實行水權制度是可行的，也是必然的，在水權制度建設方面，美國的相關經(jīng)驗可供中國借鑒。結合中國國情，建設中國水權制度需要采取強化國家的水資源所有者地位，確立水資源使用權可按市場經(jīng)濟的原則轉讓、交易的合法地位，健全各種監(jiān)督約束與糾紛仲裁調解機制等措施，從而達到水資源的優(yōu)化配置以及可持續(xù)利用。

【關鍵詞】水權 水權取得 水權轉讓 水權制度

近年來，伴隨著我國城市化進程的日益加快，水資源量呈逐漸減少的趨勢，同時，水質污染也較為嚴重，不斷加劇的水資源需求與供給之間的矛盾日益突出，嚴重阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。如何解決這個矛盾，從而優(yōu)化配置水資源，達到水資源的高效利用，已成為人們關注的焦點，而水權制度就是其中一種有效的解決措施。在水權制度建設方面，美國的相關經(jīng)驗可資借鑒。

美國的水權制度

美國水權制度作為美國水資源管理和開發(fā)的基礎，有著悠久的歷史。殖民時期的《河岸法》是美國《水權法》的前身。《河岸法》規(guī)定毗鄰水體和水域的土地所有者擁有水權，但水權不得轉讓。伴隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，《河岸法》的弊端日趨顯現(xiàn)，因為只有引水才能灌溉遠離水源的農(nóng)田。因此，在19世紀《優(yōu)先占用法》開始被采用，水權允許被轉讓。其主要法則：一是優(yōu)先使用權歸先占用者所有，各州政府認定用水權的優(yōu)先次序；二是水的使用不能損害他人的利益；三是不用即作廢。這樣，水資源從邊際效益低的使用者轉移到邊際效益高的使用者，從而提高水資源利用的經(jīng)濟效率。

近年來，美國的水權管理中又出現(xiàn)了新的情況。西部出現(xiàn)了水銀行，其形式為股份制，即按照水權將每年供水量分成若干份，對水權進行股份制管理。與此同時，較為完備的水權交易體系也應運而生。下面介紹以加利福尼亞州為代表的美國西部水權制度。

組織機構。在美國西部，有些州成立了州工程師辦公室，以執(zhí)行各地的水權法律和規(guī)章制度，其他州則建立了各種各樣的局、理事會或委員會等機構行使此類職權。科羅拉多州的情況比較特殊，它的體制是由法庭根據(jù)司法程序授予水權，由州工程師管理水權。而在加利福尼亞州，州議會設立了州水資源控制理事會，負責本州內水資源領域的仲裁和管理工作。

水權的申請程序。在1872年以前，通過水的引取和有效利用即可獲得水權，排序方式則是以用水的時間先后進行排列，即所謂的“時先權先”原則。在1872到1914年間，采取把準備引水的告示張貼在擬引水地點，并呈交縣政府告示副本進行備案的方式獲得水權。加利福尼亞州也承認河岸權，但這種權利不是由規(guī)章確定，而是由法庭裁決而定。1914年以后，為了明確新用水戶的水權以及保證老用水戶的水權不受影響，其規(guī)定從河道內取水必須向州水資源控制理事會提出申請。

水權爭議的解決。公布水權申請通知的目的，在于使有關方面或可能受到影響的已有水權用戶能夠有機會對此申請?zhí)岢霎愖h。如果有關雙方無法通過協(xié)商達成一致，水資源管理理事會則通過組織異議方聽證會的方式，采取行動解決爭議。水資源管理理事會經(jīng)過權衡，對未被占用的水是否能滿足申請人的需要以及是否符合公共利益進行初步調查，如果調查的結果是肯定的，則向申請人頒發(fā)具有特定條件的用水許可證。

許可證條款及持續(xù)管理。頒發(fā)新的水權許可證不能侵害原有的水權，新許可證持有者在引水時也必須尊重原有用戶水權。許可證中還須包括其他條款，如建設項日竣工日期、允許調引的水量、引水時段和用水地點等。如果涉及到利用水庫調蓄水量，還應包括放水量要滿足漁業(yè)和環(huán)境用水需求等相應的條款。除了在水權許可證中列專門條款之外，水資源管理理事會還要對許可證持有者進行持續(xù)的管理。如對引水方式、使用方式是否合理等進行管理，以避免浪費以及不合理用水。

水權的裁定。加利福尼亞州裁定存在爭議的或未明確的地表水使用權主要通過兩種方式。第一種是水資源要求使用方向水資源管理理事會提出請求；第二種是法庭提供委托書給水資源管理理事會，由其進行調查并向法庭提出報告，最后裁決由法庭作出，裁決內容包括：向每一個當事人明確水權、優(yōu)先權、水量、用水季節(jié)、水的用途、用水地點、引水地點及其他必要的事項。

水權的出售和轉讓。由于具有開發(fā)利用價值的水資源在美國西部已經(jīng)幾乎沒有了，所以人們將注意力轉向通過出售和轉讓的方式進行水的再分配。就轉讓方式而言，一種是進行水權的臨時或長期轉讓，另一種則是所有者仍然保留水權，只是把剩余水轉讓給他人。大多數(shù)水轉讓行為涉及水資源用途的改變，即將水資源從用水效益低的部門或行業(yè)轉到用水效益高的部門或行業(yè)，如從農(nóng)業(yè)灌溉用水轉向城市和工業(yè)用水。

水權的出售和轉讓可能帶來一些環(huán)境及經(jīng)濟方面的問題，在一些州，人們已經(jīng)注意到了要保護或者補償原有地區(qū)由于水權轉讓而造成的經(jīng)濟損失。如亞利桑那州通過的一項法律規(guī)定，凡城市通過農(nóng)業(yè)縣獲得地下水水權，并把水引走的，必須交納地下水水域經(jīng)濟發(fā)展基金。這項基金用來補償水權原有地的經(jīng)濟損失。

美國水權制度對我國的啟示

由于我國長期實行以計劃手段配置水資源，水資源產(chǎn)權主體混亂，致使水資源配置效益低下。國家作為水資源所有者的代表地位模糊，使所有者和使用者的責、權、利無法得到切實的監(jiān)管，同時這種情況也造成各部門之間、行業(yè)之間、地區(qū)之間、單位之間以及個人之間在水資源開發(fā)利用方面的水事糾紛日益加劇。為此，我國需要建立一整套相關的政策法規(guī)對水權進行規(guī)范，具體來說主要有以下幾個方面。

確定水權的準確概念。水權的準確概念是水權制度建設需要解決的首要問題，只有在確定了一系列經(jīng)法律認可的相關概念后，才有可能進一步確定其權力的歸屬以及制度框架的構成。以我國現(xiàn)行水資源管理形式為基礎，我國水權的概念首先可以明確為“所有權”（全民所有）、“管理權”（國家各級水行政主管部門）和“使用權”（各級各類用戶）三大類。而且其中只有“使用權”才可以在考慮傳統(tǒng)用水權利、優(yōu)先配水次序、經(jīng)濟發(fā)展重點等因素的基礎上，根據(jù)不同地區(qū)、不同條件、不同時期、不同需求進行進一步劃分，且需要有關法律法規(guī)賦予其“可經(jīng)營”、“可轉讓”、“可承包”、“可繼承使用”等一系列不同的相關內涵。

強化國家作為水資源所有者的地位。強化國家作為水資源所有者的地位并不完全等同于完全國有化形式。市場經(jīng)濟是其基礎，宏觀調控為輔助，獲得最大經(jīng)濟效益是其目的。為此，在我國市場經(jīng)濟推進過程中，我們需要以國情為基礎，在摒棄不適應當前形勢需要的一些管理體制弊端的同時，從法律上進一步強化國家作為水資源所有者的地位．使其作為水資源所有者的地位更加突出，宏觀控制能力更強，進而可以通過所有權采取行政、經(jīng)濟和法律等各種手段對水資源進行合理調配、保護和管理。

確立水資源使用權可按市場經(jīng)濟的原則轉讓、交易的合法地位。在我國，要建立水權制度，實現(xiàn)水權轉讓的規(guī)范化，從而逐漸形成符合中國國情的水市場，就必須通過從實踐到理論的不斷探索，以水資源的可持續(xù)利用，經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為目標，建立健全一整套與其相配套的政策和法規(guī)。其中需要立法對水權的內容、取得方式、轉讓條件和程序等一般原則作出相應規(guī)定，以便使水資源使用權持有者在法律規(guī)定的范圍內可以依照自己的意見充分行使權利，并由此獲得經(jīng)濟利益，任何組織和個人無權侵犯。只有這樣，才能保證水資源的合理開發(fā)利用與配置，水資源才有可能從低效益轉向高效益利用。

建立明確的水權體系。我國水權制度的建設應結合我國水資源管理體制的改革與國家經(jīng)濟體制改革總體方案同步進行，在我國現(xiàn)有的管理體制基礎上，因地制宜、循序漸進，首先劃清水權的權屬范圍。我國憲法規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，為此，可確定我國水權體系建設的基本思路：縱向分級、橫向分類、國家統(tǒng)一，即縱向以當前權限與管理層次為基礎，國家主管部門作為國家所有權的代表，掌握水資源的管理權，對水資源的一次分配負責，并分級管理水資源，但對其使用只依法進行監(jiān)督與規(guī)范。橫向則是在進一步修訂現(xiàn)行制度的基礎上，在初次分配水資源的額度下達到具體的用水地區(qū)后，由同級水管部門根據(jù)實際情況，對本地區(qū)獲得的水量進行二次分配。經(jīng)二次分配后獲得的水資源使用權即為不同用戶所掌握的使用權。而且只有在國家相關法律明確規(guī)定允許的情況下，該使用權才可以被進一步細分為可參與市場活動、進行水權的三次分配、四次分配的經(jīng)營權、轉讓權等其他相關權利。

此外，還應對水資源使用時所有可能的相關責任如合理用水、節(jié)約用水、污水處理、水域保護等進行嚴格的規(guī)范，力求達到水資源的優(yōu)化配置以及可持續(xù)利用。

建立健全各種監(jiān)督約束及糾紛仲裁調解機制。在對我國水權制度進行建設的同時，還必須建立與之相配套的相關機制，用于監(jiān)督約束及糾紛仲裁調解，以便規(guī)范與預防在水權管理、分配、交易等過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)行為，調解水事糾紛，確保整個水權制度的良好運行，使水資源可以最大限度地得到合理的開發(fā)利用，進而保障我國經(jīng)濟建設的健康發(fā)展。

（作者單位：中國地質大學（武漢））