“三力合一”城市改造與房屋拆遷的協力機制

【摘要】城市化與城鄉一體化需要進行新城建設和舊城改造，而舊城改造需要拆遷使用期限已到的房屋，而預防拆遷糾紛的最好辦法是建立一套政府、企業（開發商）和個人“三力合一”的協力機制，以保證在城市改造與房屋拆遷的過程中能賦予城市完美的體貌，滿足城市化所需的基礎設施建設、經濟建設和文化建設。

【關鍵詞】“三力合一” 城市化 城市改造 房屋拆遷

所謂“三力合一”的協力機制，就是指舊城改造與房屋拆遷必須是在政府、被拆遷人和開發商三贏的認識基礎上，通過建立三者共贏的拆遷條件、補償標準和拆遷程序，使三者統一思想，協同行動，形成推進拆遷改造的合力。

“三力合一”協力機制產生的原因

新中國的城市房屋拆遷始于20世紀50年代，至80年代提出城市危房改造，基本形成了“政府出資，定標準，安置住房，一切由政府包辦”的模式。帶有計劃經濟痕跡的拆遷與政府的無私利行為、個人生活條件的改善相結合，表現出了個體利益與公共利益的高度一致性。當時主要存在的矛盾是被拆遷人家庭內部的糾紛以及期待被拆遷的人們對政府拆遷的渴求和政府資金不足無法應對拆遷需求之間的矛盾。

政府如何解決包辦拆遷遇到的資金嚴重短缺的難題呢？縱觀各國城市化實踐可見，商業開發和商業拆遷是解決政府資金困難的重要途徑，即政府出政策，開發商出資金，對城市進行商業性開發和城市改造。在我國的城市化進程中，我國政府也采取了西方發達國家的道路。但在這個道路中，由于開發商的逐利性，產生了被拆遷人、開發商和政府之間的矛盾。這個矛盾的根源在于，項目的拆遷和改造的總收入在具體項目中是確定的，三方利益存在此消彼長的關系，而各方都有追求自己利益最大化的本能；同時，政府、被拆遷人和拆遷人在利益追求上也存在方向不一致。

在湖南省嘉禾縣的案件中，這種矛盾體現為政府標榜政績需要與被拆遷人維護自身合法權利的需要之間矛盾，“誰影響嘉禾發展一陣子，我影響他一輩子”，體現為開發商利益最大化和被拆遷人要求充分補償，分享開發利益訴求的矛盾；補償不到位，無需拆遷而拆遷。追求政績和開發商利益，體現為市場經濟的法治化和程序公正要求與政府、開發商降低時間成本、開發成本之間的矛盾，為節約時間和成本程序嚴重違法。

重慶“最牛釘子戶事件”表面上表現為個別被拆遷人不顧社會公共利益，不顧其他被拆遷人利益而阻撓工程正常施工，實質矛盾還是現行補償標準沒有實現充分補償，從而導致被拆遷人補償偏低與政府土地出讓金和開發商收益過高的矛盾。

上述兩個典型案例說明，在拆遷問題上，政府、開發商、被拆遷人在拆遷的目的和未來收益上沒有達成共識，在拆遷的具體利益的分配原則和標準上沒有達成共識。由于有些地方政府和開發商的法律意識淡漠，違法拆遷，超范圍拆遷，野蠻拆遷等，激起被拆遷人的憤慨，也嚴重損害了政府形象和權威。因此，能在被拆遷人的配合下，有效地將開發商的商業拆遷、政府的公益性拆遷和被拆遷人的利益保障有機地結合起來，建立“三力合一”的協力拆遷機制，是當今城市房屋拆遷的最佳選擇。

建立“三力合一”協力機制的可行性

城市房屋拆遷的公益目的、商業目的、被拆遷人利益從根本上存在一致性。

從根本而言，建立“三力合一”協力機制的可行性在于舊城改造與房屋拆遷應當是一舉三得的好事：既可以促進城市化發展，實現公共利益；又可以改善被拆遷人的居住條件，提高其生活質量，實現個體利益；還可以為開發商提供投資和賺取利潤的重要途徑，實現商業價值。

城市房屋拆遷中的“商業目的”是不是僅僅是商人單方面的謀利活動呢？筆者認為不完全是。商業主觀上是商人為自已謀取個人最大利益，但客觀上也是為了社會公共利益。如城市商業大樓、商品房、街道的修建等都是根據城市規劃的需要進行的，雖然商人個體在其中某個工程中獲得了最大利潤，但就整體工程來說，都是要符合城市化中城市舊城改造和新城建設要求的。“商業目的”中也包含了“公益目的”。城市房屋拆遷的公益目的與商業目的之間存在客觀上的一致性。因此，無論是公益性拆遷還是商業性拆遷，只要未對他人個體利益造成不合理、不合法的損害，就應該是公共利益，商品房開發就是典型例證。開發商在政策和允許的范圍內、在不損害公共利益的前提下獲取一定的個人利益，但商品房的開發總體上是為了社會大多數人的利益而為的行為。

在城市的改造中，城市環境改變了，包括被拆遷人在內的居民的生活環境也得到了改善，而且在拆遷安置過程中被拆遷人的居住環境也得到了改善；被拆遷人的生活從整體而言，也只能通過城市的改造而實現。因此開發商和被拆遷人也存在利益的一致性，存在協同行動的利益基礎。

建立“三力合一”的協力機制的具體措施

取消公益性拆遷與商業性拆遷補償的區別，實行相同的補償標準。主觀的公益目的中包含有客觀的商業目的，主觀的商業目的中也包含有客觀的公益目的；公益性拆遷與商業性拆遷之間不存在明確的、法定的、政策性的界限；同時從法律規定的層面講，也沒有一部法律明確將這兩種拆遷有效地區分開來對待；政策層面尤其是在政府出現資金困難時采取“政府出政策、開發商出資金”的政策后更是無界限可言。目前在我們的理論和實踐中，沒有明確的公共利益和個體利益的認定標準，就在于兩者難以區分，既然兩者難以區分，都是既有公共利益，又有商業利益，因此其補償標準應當是相同的。

無論是公益拆遷或商業拆遷，都應當對被拆遷人給予充分、及時、有效的補償。對被拆遷人給予及時、有效的補償在理論和實踐中都已經達成共識，但對補償的標準卻有分歧。筆者認為，無論是公益拆遷還是商業拆遷，都應當對被拆遷人給予充分的補償。理由如下：第一，如前所述，公益拆遷還是商業拆遷本身難以區分。第二，同樣是被拆遷，同樣對社會公共利益有貢獻，卻因為拆遷的性質不同而得到不同補償是不公平的。第三，多數人都享受了社會公共利益，卻讓少數人做出犧牲，這也是不公平的。第四，從國外實踐看，國外雖然區分公益拆遷或商業拆遷，但其補償標準依然是統一的。第五，從我國拆遷的矛盾看，主要的問題不是該不該拆遷，而是是否給予了充分的補償。因此，無論公益拆遷還是商業拆遷，給予被拆遷人以充分的、得失相當的公平和合理的補償，而不是象征性的“適當補償”或者彈性很大的“相應補償”是十分必要的。

應當由國家制定統一的拆遷補償的指導性標準。公益拆遷還是商業拆遷，對被拆遷人的補償數額完全由拆遷人與被拆遷人通過協議方式確定是不可能的。首先是拆遷人會盡可能地壓低標準，而被拆遷人會盡可能地抬高標準，最終會因無法達到各自想要的標準而無法達成一致協議；其次，現實中被拆遷人之間互相攀比和持觀望態度，進而導致“鬧則多”的鼓勵釘子戶產生現象的存在，拆遷糾紛層出不窮。因此，中央政府應當制定統一的指導性標準，省級地方政府制定本省的具體實施標準。當然這個標準應當體現充分補償原則。

擺正政府在“三力合一”機制中的地位，建立一套能限制政府濫用公共權利和開發商過度謀取私利的有效機制。政府作為公共權力的執行者以及公共利益的代理人要擺正自己在城市房屋拆遷中的地位，不可越俎代庖。筆者認為，當公私權益發生沖突時，政府必須首先界定是否是真正的社會公共利益的需要，如果確是為公共利益，私權益應當選擇服從公權益。其次政府必須給予公民充分的、得失相當的補償，不能借公權力來侵犯個人的財產權。再次，在商業目的和公共利益協調一致的前提下，政府應保證優先實現公共利益。

政府不再擔任拆遷糾紛的裁決者，讓法院成為拆遷糾紛的仲裁人。在城市拆遷中，政府是一個利益相關主體和積極推動者。因此，當拆遷中發生糾紛時，政府缺乏擔當糾紛裁決者必須具有的中立性和獨立性，不能充當糾紛的裁決者。應當由法院充當利益談判中公平的裁判人，對當事各方嚴格按照公正的規則進行討價還價后的利益沖突做出不偏不倚的裁判。

加強“德治”建設，使“德治”深入人心。“德治”與“法治”同為我國的治國之本，同時也應當在城市房屋拆遷中得以體現：首先，政府工作人員按照德治原則履行職責。不管是否有監督，都能把握住自己，不利用工作之便謀取不正當利益。其次，“德治”都要求開發商在不損害被拆遷人合法利益和社會公共利益的前提下，謀取其自身的合法利益。再次，被拆遷人恢復理智，以德獲取因拆遷應得的公平合理的補償，不追求過高的補償要求、遲遲不搬或無理取鬧，擾亂正常的拆遷工作，延緩拆遷工作的進程。這些工作的實現，需要我們做大量的、長期的、科學的思想政治工作來實現。

綜上所述，在“三力合一”機制中，要保持政府、拆遷人和被拆遷人三方的利益平衡，堅持“以人為本”的發展觀；要充分認識到推進城市化發展，不僅需要政府的正確引導和推動，也需要開發商和被拆遷人的積極、熱情參與。只有政府、開發商和被拆遷人“三力合一”，中國城市化與城鄉一體化進程才能穩步、和諧推進。

（作者為宜賓學院法學院副教授）