公共決策的民主原則及其限度

【摘要】公共決策是中國政治發展的核心問題，公共決策主導國家發展方向，主導社會利益整合與分配。民主是保障決策正確的必要條件。因此在公共決策中必須貫穿透明、參與、協商等基本要素，以實現公共利益的最大化。但由于民主本身具有局限性，因此在公共決策中還需要考慮諸如法治和科學等其他因素。

【關鍵詞】公共決策 民主原則 透明 參與 協商

亞里士多德認為，“倫理學研究的是個人的善，政治學研究的是群體的善，或者說是公共的善和公共利益”。①而決策是實現“公共的善”的源頭和根本。公共決策是中國政治發展的核心問題，只有保障了公共決策的善，才可能實現善治。

公共決策是政治發展的核心問題

我國早在先秦時期就出現了“決策”一詞，例如在《韓非子·孤憤》中有“智者決策于愚人，賢士程行于不肖，則賢智之士羞而人主之論悖矣”之說。現代意義上的決策大多跟制定政策聯系在一起。美國學者林德布魯姆認為，可以把決策和制定政策看成同義詞。西蒙在其《管理決策新科學》中甚至提出：“管理就是決策”、“決策是行政的心臟”。②什么是公共決策或公共政策？美國政治學家伊斯頓認為，“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配。”這一界定抓住了公共決策的本質，即社會價值分配。我國政治學者寧騷認為，“公共決策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標，以實現公共利益的方案。”③這個定義明確了決策的主體是公共權力機關，決策的任務是解決公共問題，決策的目標是實現公共利益。而善治理論強調，公共決策的主體并非只有政府一家，隨著公民社會的發展，社會組織和公民個人也更多地參與到公共決策中來。重大決策更是要廣泛征求全社會各方面各階層意見。總之，公共決策關系到社會資源的權威性分配，關系到社會中各政治主體、利益群體的意志表達和利益平衡，社會中各種政治體和利益群體都試圖通過不同的方式參與和影響實際的政治決策過程。從這個意義上講，決策過程實際上是一種利益博弈、妥協和尋求利益平衡的政治過程。

執政黨和政府對國家和社會的領導，實際上就是通過公共決策的制定和實施來實現的。公共決策正確，對國家和社會的發展起巨大的推動作用；反之，經濟社會發展就會受到嚴重損失，甚至給國家和人民帶來災難。為了保證公共決策的正確，必須保證決策的民主化，也就是廣泛聽取各個方面的意見。只有讓相關利益群體充分表達自己的看法，才能集思廣益，從而更好地協調各方利益關系，使公共政策的制定更全面。

解釋中國改革開放以來政治發展的變量很多。筆者比較贊同史為民在《政策主導型的漸進式改革：改革開放以來中國政治發展的因素分析》一書中，以公共政策的視角解讀中國政治發展，這種理論認為我國是“政策主導型”的漸進式改革，強調公共政策因素在中國政治發展中具有最重要的地位，其他因素的重要性都不能與之相比。中國共產黨對中國的公共政策具有絕對主導權，以政策主導國家發展方向，以政策主導社會利益的整合與分配，以有效的政策降低社會沖突風險。中國公共政策的發展呈現漸進性的特征，從“被動回應”政策范式主導的政治發展到“主動回應”政策范式主導的政治發展，再到當今“積極進取”政策范式主導的政治發展，民主機制逐漸被引入并發揮越來越重要的作用。在公共政策各領域中擴大公民參與不僅是保障公民基本政治權利的需求，更是保障公共決策走向理性和公正的必由之路。

民主在公共決策中的運用

從實際操作的意義上來說，民主決策就是要使人民的意志在政策的制訂過程中能夠真實地體現出來，如施米特指出的：“只有來自人民意志的政治權力，才能夠首先形成人民的意志。”④中國共產黨人更是把人民利益和人民意志作為公共決策的出發點。“一定要每日每時關心群眾利益，時刻想到自己的政策措施一定要適合當前群眾的迫切要求。凡是違背這兩條的，一定行不通，一定要失敗。”⑤在公共決策中引入民主因素是保障公共決策實現公共利益最大化的必要條件。

透明。公開透明是民主決策的首要原則。沒有信息的公開，民主決策就無從談起，公共決策的公正性也無保障。在政府信息公開方面，我國政府已經取得了很大進步，但許多重要的公共信息仍不夠公開。長此以往，公民便失去了政治參與的熱心和信心，這對我國經濟社會政治發展也相當不利。同時，決策的不公開，公民便失去了及時表達自身利益訴求的渠道，從而導致很多決策不夠合理，甚至造成很大損失。因此，要保障公共決策的基本正確，必須加大相關制度建設，從細節著手，切實保障公民知情權。

參與。“參與”意味著所有社會成員對公共決策都發出聲音或者產生影響。傳統的政策制定過程中存在一扇門，決策者在里面，公眾在外面。政策制訂存在著黑箱政治和秘密政治的做法。在現代公共決策過程中，公民參與是民主決策的核心內容和內在要求。每一個公民都希望政府更加重視自己的利益訴求，對于自己提出的意見和建議政府要表示尊重并給與積極回復。通過民主決策，給利益相關方以平等機會介入到決策過程中，防止少數人控制話語權。這樣，才能保證做出的公共決策相對公平和公正。參與也是現代社會的復雜化對公共決策提出的客觀要求。國家社會事務涉及方方面面，問題日益復雜，單靠國家的政府官員已經遠遠不能處理這些公共事務，這就需要相關專家學者、利益相關者、普通民眾等積極參與到公共事務的管理中來，獻計獻策，共同促進社會的和諧進步。為此，首先需要完善公民參與的制度化渠道，主要是完善人民代表大會制度、政治協商會議制度等。同時需要進一步健全和完善信訪制度，保證參與渠道暢通。其次需要健全決策咨詢、聽證和監督制度，并把這些制度落實為能夠操作的具體程序，從而保證這些制度不流于形式，真正發揮積極效應。最后，要重視利益團體在公共決策中的作用。利益團體處在國家和民眾之間，其能夠把民眾意愿集合起來并有效地傳達給國家，國家通過利益團體能夠更好地與民眾溝通，因此在某種程度上，利益團體起著一定的緩沖作用。但是，目前我國民間利益團體還存在不規范、不完善等問題，需要政府的積極培育和支持，從而使其在公共政策領域發揮更大的作用。

協商。協商強調的是決策者與受決策影響的利益相關人進行雙向溝通，要求政府遵循“公開、互動、包容、尊重民意”等原則，與民眾就關涉各方利益的公共事務展開討論，共同協商決策。這樣就把原來政府單方的決策行為，變為了由政府和公民一起來決策，即從政府決策轉變為公共決策。當前我國面臨社會矛盾激發、社會沖突增多等問題，建立相關利益方的“利益協商機制”是解決社會問題和社會矛盾糾紛的重要機制，也是保證改革決策正確性的有效方法。協商機制通暢了，有助于相關利益方就相關問題展開平等對話，從而找到各方利益的平衡點，化解矛盾和沖突，促進社會和諧。更重要的是，在協商過程中有助于培養全社會的合作精神，這是民主制度健康成長的社會心理基礎。

民主原則在公共決策中的局限及其解決措施

公共決策的根本目的就是實現公共利益的最大化。民主無疑是促進公共利益最大化的有效手段，但由于民主本身具有局限性，因此在公共決策中還需要考慮諸如法治和科學等其他因素。

在公共決策中，“維護多數人利益”與民主的多數原則密切相關。“維護多數人利益”的潛臺詞就是要維護“少數服從多數原則”。從程序民主的角度看，多數原則是一種在意見出現分歧的情況下作出決定的方法，即少數服從多數的決策規則。這種情況下要注意防止少數人的利益為多數人犧牲的問題，即防止“多數暴政”。民主的這一特征，使得民主的方法不適用于處理公民個人的財產、生命、自由等基本權利。在現代社會，公民的財產權具有不可侵犯性。當然，國家為了公共利益可以對公民的財產權進行限制甚至剝奪，但必須根據法律程序，而不是民主表決。民意的多少不是決定公共利益的絕對標準。公共利益需要根據法律標準和法律程序來判斷。

科學的方法和手段在公共決策中越來越受到人們的重視，這是社會發展對決策的必然要求。社會化大生產造成現代社會的一系列根本變革，這些變革使整個社會愈加緊密地聯系在一起，決策后果也愈加重大。因此原來那種僅僅憑經驗和直覺作出決策遠遠不能有效應對當今復雜的社會事務現代決策更需要依靠科學的方法、程序和論證等。

（作者為首都師范大學政法學院博士研究生）

注釋

①俞可平：“政治制度需要研究和比較”，《學術界》，2000年第3期，第36頁。

②［美］赫伯特·A·西蒙：《管理決策新科學》，北京：中國社會科學出版社，1982年，第34頁。

③寧騷：“試論公共決策的現代化”，《現代化進程中的政治與行政》，北京大學出版社，1998年，第722頁。

④［德］施米特：《政治的浪漫派》，上海人民出版社，2004年，第181頁。

⑤《毛澤東文集》（第8卷），北京：人民出版社，1996年，第33頁。