中國排污權(quán)交易制度的發(fā)展困境破解

【摘要】排污權(quán)交易制度作為一種運用市場機制進行污染治理的環(huán)境經(jīng)濟政策受到各國的關(guān)注。文章在闡釋我國排污權(quán)交易的實踐現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，剖析了我國排污權(quán)交易發(fā)展中存在的立法缺失、配套制度不完善等問題，提出了推進我國排污權(quán)交易制度發(fā)展的具體建議。

【關(guān)鍵詞】排污權(quán)交易 困境 建議

我國排污權(quán)交易的現(xiàn)狀

1988年我國的排污許可證制度試點開始，2001年在中美兩國合作下的我國首例排污權(quán)交易完成，這兩個事件代表著我國排污權(quán)交易制度的發(fā)端。隨后，國家環(huán)保總局開展的“七省市二氧化硫排放總量控制及排污交易政策”項目示范工作拉開了全國范圍內(nèi)排污權(quán)交易的序幕。目前，為積極發(fā)揮排污權(quán)交易制度在環(huán)境保護工作中的作用，全國很多省市都出臺了地方規(guī)范性文件，如《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》（2007年）、《湖北省主要污染物排污權(quán)交易試行辦法》（2008年）和《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》（2010年）等。同時，各地還相繼成立了嘉興市排污權(quán)儲備交易中心、武漢光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、湖南省排污權(quán)儲備交易中心等排污權(quán)交易機構(gòu)，為我國建立完善的排污權(quán)交易市場奠定了基礎(chǔ)。但排污權(quán)交易制度在我國還沒有成為一項正式的法律制度，與美、德等發(fā)達國家排污權(quán)交易的開展情況相比，我國的排污權(quán)交易還存在著許多亟需解決的問題。

我國排污權(quán)交易制度發(fā)展的困境

排污權(quán)交易制度相關(guān)立法不健全，制度可操性差。我國現(xiàn)有法規(guī)（《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等）對排污總量控制和排污許可證制度作了相應(yīng)規(guī)定，但尚未對排污權(quán)交易制度作出規(guī)定，導致實際操作中排污交易缺少國家層面的立法規(guī)范。地方立法中也存在規(guī)定不一致的情況，不利于跨區(qū)間排污交易工作的開展。如在同一省內(nèi)，《浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點工作暫行辦法》與《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》中對排污單位的排污指標閑置期間作了迥異的規(guī)定。同樣在不同省域之間的規(guī)定也不盡相同，如《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易實施細則（試行）》與《湖北省主要污染物排污權(quán)交易辦法實施細則（試行）》中對于主要污染物種類的規(guī)定以及排污權(quán)的獲得方式等的規(guī)定。

排污權(quán)尚未確立，初始排污指標的分配仍舊是難題。我國立法中沒有對排污權(quán)給予明確的規(guī)定，目前企業(yè)的排污指標是通過行政許可的方式獲得的，不具有可以自由轉(zhuǎn)讓或交易的私權(quán)性質(zhì)，同時排污權(quán)的初始分配也是制度建立過程中的難題。如湖北省規(guī)定了2008年10月27日前已建成項目和取得環(huán)境影響評價批復文件的項目，無償分配排放配額，在上述日期之后的新增排污企業(yè)則須通過交易市場有償獲得；而湖南省卻規(guī)定現(xiàn)有排污單位必須向排污權(quán)儲備交易機構(gòu)申購排污權(quán)并繳納有償使用費之后，才能獲得初始排污權(quán)。因此排污權(quán)初始配置的不合理，不但有損企業(yè)的利益，而且還影響了環(huán)境容量資源的配置效率。

難以實現(xiàn)排污總量的確定，排污監(jiān)測體制問題突出。盡管我國早在《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》中，就已提出制定污染物排放總量控制體系和管理辦法的要求，而且在《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》和《環(huán)境監(jiān)測報告制度》中也對環(huán)境監(jiān)測作了具體要求，然而由于地方環(huán)保管理工作的基礎(chǔ)薄弱，使得排污總量的確定和核定各個企業(yè)的最大允許排污量困難重重。

相比發(fā)達國家的環(huán)境或排污監(jiān)測系統(tǒng)，我國的環(huán)境監(jiān)測體制存在明顯不足：林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息，導致環(huán)境監(jiān)測信息不一致；缺乏全國垂直統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，更有甚者，有些監(jiān)測居然采用排污企業(yè)自己申報、管理部門抽測的方式，對排污源的連續(xù)監(jiān)測非常少，因而導致了企業(yè)排污監(jiān)測數(shù)據(jù)信息的不準確，影響排污交易制度的運行。

我國還未建立起成熟的排污權(quán)交易市場，政府越位現(xiàn)象嚴重。從目前試點情況來看，各地方排污權(quán)交易大都是在政府的干預(yù)之下進行的，如《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》中規(guī)定的環(huán)保局對交易過程的參與；2009年成立的武漢光谷聯(lián)合交易所的十幾筆交易也都是在行政部門的安排下進行的，企業(yè)并不是作為真正的市場主體參與交易；出于地方保護主義，政府還可能強行禁止本地企業(yè)向其他地區(qū)出讓排污指標，政府主導排污權(quán)交易市場通常會衍生出“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。同時在《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易工作規(guī)程（試行）》中，規(guī)定了民間團體購買的排污權(quán)申請轉(zhuǎn)讓時，只能由原交易機構(gòu)以原價回購，這無疑在很大程度上阻礙了公眾環(huán)保的積極性，而且抑制了市場功能的發(fā)揮。

建立健全我國排污權(quán)交易制度的建議

完善現(xiàn)行環(huán)境保護立法，增設(shè)排污權(quán)交易制度相關(guān)規(guī)定。國外大都將排污權(quán)交易制度納入到法律的調(diào)整范圍，如美國通過《清潔能源法和安全法案》對溫室氣體減排目標、排放配額分配等內(nèi)容做了明確規(guī)定；德國也建立了排放權(quán)交易法律法規(guī)體系。因此筆者認為，我國應(yīng)在現(xiàn)有地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上不斷深入探索，以期修改《環(huán)境保護法》，將排污權(quán)交易作為我國環(huán)境保護的一項基本制度予以確定，同時在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行立法中根據(jù)防治對象進行具體的規(guī)定，或者通過制定排污權(quán)交易的條例或規(guī)章等配套法規(guī)（如由環(huán)保部制定《排污權(quán)交易暫行辦法》），以增強制度的可操作性。

在立法中設(shè)立排污權(quán)，確立合理的排污權(quán)初始分配方案。市場交換須以主體擁有權(quán)利和平等的地位為前提，因此在建立排污權(quán)交易制度時，首先應(yīng)在立法中設(shè)立排污權(quán)。鑒于排污權(quán)是一種抽象的權(quán)利概念，可在《環(huán)境保護法》修改之時將其予以明確，并在具體的配套法規(guī)中將其進一步具體化。①

眾所周知，在初始分配過程中政府是排污權(quán)的提供者，排污權(quán)的初始分配方案也是政府對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護進行協(xié)調(diào)的手段，在分配中顧及公平問題是必要的。正如曹明德教授指出企業(yè)排污權(quán)的無償取得與新建企業(yè)的有償取得，會有失公平。②故而筆者認為，合理的排污權(quán)分配方案，立法中可以較概括地對分配方式進行規(guī)定，具體措施可放到地方或其他單行立法中。可以汲取各地方采取的分級管理模式，對不同類型的企業(yè)采取不同的排放配額的方式，有償與無償相結(jié)合發(fā)揮實際操作中的靈活性。這樣不僅可以在形式上達到公平，而且更有助于實現(xiàn)實質(zhì)上的公平。當然還需要建立嚴格的監(jiān)督機制和責任制度，避免權(quán)力尋租。

正確核算排污總量，完善排污監(jiān)測體制。實現(xiàn)排污權(quán)交易須以實現(xiàn)污染物總量控制為前提，我國《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都規(guī)定了政府落實污染物總量控制的要求，因此政府部門應(yīng)認真履行核算污染物排放總量的職責。在制度的實施過程中，主管部門應(yīng)嚴格按確定出的本地區(qū)（區(qū)域）的環(huán)境質(zhì)量目標，再根據(jù)當?shù)丨h(huán)境容量核算出污染物排放的最大允許量。在法律規(guī)范中，可以具體制訂總量控制的具體方案、具體行業(yè)的控制目標、詳細的統(tǒng)計方法和技術(shù)要求等。

此外，準確的總量核算數(shù)據(jù)是交易的基礎(chǔ)，美國等國家在排污權(quán)交易中的順利實施，在很大程度上得益于監(jiān)測機制的完備。因此應(yīng)建立起系統(tǒng)的在線監(jiān)測裝置和配額的跟蹤系統(tǒng)以加強對企業(yè)排污的監(jiān)測能力，確保數(shù)據(jù)的準確性；或者采用源頭與末端的雙重監(jiān)測，核算出在原料與產(chǎn)品之間的差值，求得實際排污量。同時還應(yīng)加強管理人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)，確保對監(jiān)測工作的嚴格執(zhí)行。并建立起信息網(wǎng)絡(luò)平臺，通過發(fā)布企業(yè)的排污狀況和交易情況將其納入到社會監(jiān)督范圍。

培育完善的排污權(quán)交易市場，適當發(fā)揮政府的干預(yù)作用。我國可借鑒美國“泡泡政策”，在開展特定區(qū)域或領(lǐng)域的排污權(quán)交易基礎(chǔ)上，逐步建立全國性的交易市場。因此在排污權(quán)交易市場的建立中要做到如下幾點：

其一，排污權(quán)的價格應(yīng)由市場決定，要充分尊重市場的主導作用。誠然，自由交易與競爭是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是市場經(jīng)濟活動中經(jīng)濟民主的體現(xiàn)。然而，排污權(quán)的交易價格由市場主導，并不代表著完全的自由放任，也需要政府在一定程度上對交易中競爭的自由進行適當?shù)南拗啤Ｈ缭谑袌鍪ъ`時政府則應(yīng)適當?shù)母深A(yù)市場，而在市場能夠發(fā)揮其作用時，政府的介入理應(yīng)受到限制。所以筆者認為可以將交易所從政府的主管下變?yōu)楠毩⒌牡谌街黧w，這樣就可以在很大程度上彌補政府干預(yù)的缺陷。

其二，還須健全交易市場中的配套措施，以保障市場的正常秩序。制定合理的交易規(guī)則，包括交易的程序、交易過程中違約的規(guī)制等；建立起排污企業(yè)的環(huán)境信用制度，主管部門可以根據(jù)排污主體的信用情況利用稅收、信貸、資金援助等手段進行規(guī)制，也可以在排污指標的分配上給予獎勵或限制；最后可以對排污權(quán)抵押貸款進行規(guī)定。

（作者分別為西南政法大學副教授，西南政法大學碩士研究生；本文系重慶市社會科學規(guī)劃青年項目“重慶發(fā)展低碳經(jīng)濟法律問題研究”成果，重慶市教委人文社會科學重點項目“重慶市碳排放權(quán)交易法治保障研究”成果，項目編號分別為：2010QNFX13，10SKC02）

注釋

①蔣亞娟：“關(guān)于設(shè)立排污權(quán)的立法探討”，《生態(tài)經(jīng)濟》，2001年第12期，第69頁。

②曹明德：《生態(tài)法新探》，北京：人民出版社，2007年，第270～271頁。