基層計(jì)生干部的困惑與心聲調(diào)查

面對新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下居民與農(nóng)民復(fù)雜的身份變化，城鄉(xiāng)二元的生育政策越來越陷入困窘，計(jì)劃生育工作越發(fā)步履艱難、陷入被動。現(xiàn)行的生育政策給群眾家庭和基層計(jì)劃生育干部的工作都帶來明顯的負(fù)面影響。

近年來，中國的人口老齡化、低生育水平等問題，從學(xué)術(shù)領(lǐng)域走向社會，引發(fā)世人關(guān)注；有關(guān)我國生育政策調(diào)整的討論也發(fā)自多方，呼聲很高。值得注意的是，在這些討論和爭論中鮮見來自基層第一線計(jì)生干部的聲音。然而，無論怎樣判斷人口形勢、怎樣決斷生育政策、怎樣要求計(jì)劃生育工作，最終都要依靠處于第一線的基層計(jì)劃生育干部去貫徹執(zhí)行、操作實(shí)施。正是為了更深入地了解他們對這些問題的真實(shí)想法和工作實(shí)際，我們開展了基層計(jì)劃生育工作的調(diào)查研究。①

面向基層計(jì)劃生育干部的專題性調(diào)查研究

這次在基層計(jì)生干部中的調(diào)研于2009年7月在江蘇省、浙江省、上海市和廣東省的縣、鄉(xiāng)基層展開。調(diào)查結(jié)果反映了中國計(jì)劃生育工作的基層現(xiàn)狀。調(diào)查中顯示出的眾多問題，不僅是三省一市工作中遇到的個性問題，更多的是我國計(jì)劃生育管理在社會經(jīng)濟(jì)新形勢下的共性問題。

該調(diào)查包括問卷調(diào)查和實(shí)地訪談兩部分。問卷調(diào)查的對象為縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級人口和計(jì)劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)與干部，以及政府中的部分縣（市、區(qū)）人口計(jì)生工作的分管領(lǐng)導(dǎo)，共回收調(diào)查問卷2028份。其中來自縣（市區(qū)）的調(diào)查問卷1001份，占49.4%，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的問卷1027份，占50.6%。參與問卷調(diào)查的基層干部年齡在30～50歲之間的占79%，其中86%的人為大專以上文化水平，76.5%的人在人口計(jì)生部門累計(jì)工作超過5年。實(shí)地訪談中，共召開座談會53次，參加座談會人員493人。其中縣（市、區(qū)）人口和計(jì)劃生育局工作人員254人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）計(jì)劃生育專職干部173人、各縣（市、區(qū)）政府職能部門人員57人、計(jì)生老干部9人；男性275人，女性218人；平均年齡為43.23歲。在實(shí)地調(diào)查中，課題組還利用座談會發(fā)放了一份小問卷，集中了座談會提綱中的10個主要問題，在每次座談會結(jié)束前當(dāng)堂發(fā)放，現(xiàn)場回收。從這份小問卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以大體得到調(diào)查對象對座談會一些重要議題的基本認(rèn)識與看法的歸類數(shù)據(jù)。

江浙滬粵三省一市都是我國改革開放后先行發(fā)展、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的區(qū)域，其計(jì)劃生育工作也都處于全國的領(lǐng)先與先進(jìn)地位。從實(shí)地訪談和問卷調(diào)查中我們可以看到，當(dāng)前人口和計(jì)劃生育工作正面臨著一個市場經(jīng)濟(jì)背景下的轉(zhuǎn)型社會，新情況、新問題帶來工作中的新局面、新挑戰(zhàn)，雖然其中有部分是區(qū)域性的個性問題，但絕大部分還是全國人口計(jì)劃生育工作在新形勢下面臨的共性問題，值得關(guān)注。

現(xiàn)行計(jì)劃生育管理落后于改革開放后的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城鄉(xiāng)分體的傳統(tǒng)管理模式，已無法應(yīng)對日新月異的社會變化。面對新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下居民與農(nóng)民復(fù)雜的身份變化，城鄉(xiāng)二元的生育政策越來越陷入困窘，計(jì)劃生育工作中越發(fā)步履艱難、陷入被動。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會的全面變化。其中，最主要的變化就是人們的“戶籍地、居住地、從事職業(yè)”相分離。浙江等地的調(diào)查反映，人口的遷移流動與城市化進(jìn)程，有時(shí)使目前的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的身份“已經(jīng)很難區(qū)分與認(rèn)定”，許多人的農(nóng)與非農(nóng)的身份實(shí)際上是模糊的。許多農(nóng)村人口已經(jīng)不在農(nóng)村居住，農(nóng)村的勞動力已不再全部是農(nóng)業(yè)職業(yè)者，他們中有的或者經(jīng)商或者辦企業(yè)，或者做小生意或者給人打工，從事著各行各業(yè)、各種各樣的非農(nóng)職業(yè)，與此同時(shí)，也有不少人雖然因?yàn)楦鞣N原因，戶口已經(jīng)遷入城市，但是又回到了農(nóng)村，居住在農(nóng)村，干著農(nóng)活。有很多原因使得現(xiàn)在的計(jì)劃生育工作者在落實(shí)各項(xiàng)政策時(shí)，很難確定誰在農(nóng)村，誰是非農(nóng)人口，出現(xiàn)了“戶在人不在、人在戶不在、人不在戶也不在”等多種現(xiàn)象（浙江），甚至“一般的鎮(zhèn)里都已經(jīng)沒有農(nóng)村戶口”（上海）。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來人口經(jīng)濟(jì)活動的變化，進(jìn)而形成與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)背景下完全不同的人口現(xiàn)象。因此，在計(jì)劃生育工作的實(shí)施中，長期以來的“城鄉(xiāng)二元的生育政策已經(jīng)失去操作和實(shí)施的基礎(chǔ)”（廣東）。

人口進(jìn)入低生育水平，人口問題出現(xiàn)新關(guān)注點(diǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三省一市的人口都已經(jīng)進(jìn)入低生育水平，甚至進(jìn)入了人口負(fù)增長。江蘇某地干部反映，當(dāng)?shù)亍懊磕瓿錾?000人左右，死亡都在7000人以上，近七八年都是這個情況”。上海市的戶籍人口從1993年開始就進(jìn)入了人口負(fù)增長，即便是在上海市農(nóng)業(yè)人口最多的松江縣，當(dāng)?shù)氐母刹糠从常皩?shí)行計(jì)劃生育40年，1995年開始負(fù)增長，目前保持零增長。”在城市，雙方獨(dú)生子女家庭的生育率很低，許多符合條件的雙獨(dú)夫婦沒有生育第二胎。在農(nóng)村，尤其是一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，不少可以生育第二個孩子的家庭放棄二胎生育指標(biāo)。基層干部反映，近幾年違法生育的主要現(xiàn)象有：一是早婚生育現(xiàn)象增多，做一孩的計(jì)生工作群眾不認(rèn)可。二是二胎違反政策生育，目前有一部分40歲左右的夫婦生育二孩意愿比較強(qiáng)烈，他們的生育年齡很快就會過去，急于實(shí)現(xiàn)生二孩的生育意愿。三是富人超生。四是現(xiàn)在婚姻復(fù)雜，再婚家庭因各種原因想再生育。五是部分流動人口超生。但是，無論哪種情況，三胎及以上的違法生育已是極少數(shù)，城市幾乎沒有，農(nóng)村也是極少數(shù)。在廣東的農(nóng)村，還可以看到不少比較強(qiáng)勁的生男孩的意愿，但基層計(jì)生干部反映，廣東省的部分群眾只是想要男孩，生育多胎的意愿已經(jīng)極其淡薄。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，除了人們經(jīng)常提到的人口老齡化、出生人口性別比偏高、人口城市化、人口環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等問題以外，近年來的人口低生育率變動已經(jīng)影響到人口的教育、就業(yè)、勞動力供給、婚配、健康、社會保障等方面的一系列社會經(jīng)濟(jì)問題。江蘇的計(jì)生工作者反映，“農(nóng)村的孩子在減少，村里已沒有小學(xué)，大部分的鎮(zhèn)已經(jīng)沒有中學(xué)”。浙江的計(jì)生工作者反映， 隨著大量的流動人口的涌入，不少地方出現(xiàn)“外來人口超過本地人口”的局面。廣東的計(jì)生工作者反映，當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L快“是由于年輕勞動力的大量涌入”所致。不可否認(rèn)的是，這些新的人口問題的出現(xiàn)是與中國生育率的快速下降直接相關(guān)的，是生育率快速下降后的人口學(xué)后果和社會學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)后果。

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來生育觀念變化，群眾的生育意愿已經(jīng)下降。在座談會上，基層計(jì)生專職干部反映，年輕人生育觀念發(fā)生變化，尤其是80后，其生育意愿有明顯的變化。在對浙江的調(diào)查中我們了解到，“80后的二孩生育意愿比70后要低，90后的二孩生育意愿比80后更低”。父母生育觀念對他們的影響在減弱。90后的孩子讓他們生育第二個孩子很難。江蘇某地反映，“群眾本來生育意愿就不高，符合政策生育二孩的有四分之三不生”。廣東的情況是，“現(xiàn)在群眾生育觀念變了，生二個就夠了。”上海的調(diào)查中則有人反映，“影響上海人口規(guī)模的已不是人口出生而是人口遷入”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在申批二胎對象中35歲以下的夫婦大多數(shù)是因?yàn)槁牳改敢蠖偕模约阂偕暮苌佟?/p>

現(xiàn)行生育政策已不合時(shí)宜

現(xiàn)行的生育政策給群眾家庭和基層計(jì)劃生育干部的工作都帶來明顯的負(fù)面影響。中國的計(jì)劃生育工作是否需要轉(zhuǎn)型？如何轉(zhuǎn)？基層計(jì)劃生育干部在反思，也在等待上級意見之中。

僵化教條的生育政策面對日新月異的社會現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)出很多不合時(shí)宜。問卷調(diào)查顯示，大多數(shù)（91.2%）的基層計(jì)生干部不同程度地認(rèn)為現(xiàn)行生育政策存在問題。這些問題包括：現(xiàn)行生育政策中生育一孩規(guī)定給家庭健康發(fā)展帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)（56.2%）；讓家庭只生一個孩子不合乎基本人情（44.2%）；對不同家庭的生育權(quán)利的限定不同違背社會公平（42.6%）；促使一些農(nóng)村家庭二胎性別選擇，推動出生性別比升高（37.5%），在城鄉(xiāng)戶籍一體化改革環(huán)境下越來越難以操作（36.2%）。

在座談中，江蘇干部認(rèn)為，“生育政策不適時(shí)宜，缺乏合理性與合適性”；廣東計(jì)生干部反映，“現(xiàn)在雙獨(dú)都有不肯生的了，單獨(dú)也不會有很大生育意愿”。浙江計(jì)生干部反映，“生育一孩的規(guī)定給獨(dú)生子女家庭帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)”，上海干部則表示，“適當(dāng)調(diào)整生育政策可以解決很多問題”。

對于現(xiàn)行生育政策是否應(yīng)該放寬的問題，大多數(shù)（83.0%）的基層計(jì)生干部“贊成生育政策馬上放寬”。他們贊成的理由是：生育權(quán)是群眾的基本權(quán)利，計(jì)劃生育應(yīng)該還權(quán)于民（32.9%）；中國已進(jìn)入低生育水平，長期低生育率不利于人口發(fā)展，應(yīng)該及時(shí)調(diào)整（45.0%）；群眾生育觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)變，生育政策放寬不會出現(xiàn)人口出生大波動（46.6%）；生育政策合情合理有利于提高計(jì)生工作形象（20.5%）；計(jì)劃生育是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該適應(yīng)時(shí)代有所變化（16.3%）。

現(xiàn)行生育政策與計(jì)劃生育考核的雙重壓力把基層計(jì)劃生育工作帶入困境。問卷調(diào)查顯示，《人口和計(jì)劃生育法》出臺后，有超過半數(shù)的基層計(jì)劃生育干部覺得“推動了計(jì)劃生育管理的依法行政能力和依法管理水平的提高”（52.0%）；但有31.0%的人認(rèn)為“在對群眾生育管理上，有了大法，倒沒了辦法，計(jì)生工作越來越難”；還有21.0%的人覺得《人口計(jì)生法》“束縛了干部管理計(jì)劃生育工作的手腳，客觀上減弱了計(jì)生工作力度”。這表明，基層干部在對《人口計(jì)生法》的作用給予正面肯定的同時(shí)，也有相當(dāng)一部分基層干部流露出失去了計(jì)劃生育傳統(tǒng)管理辦法后，計(jì)生工作越來越難做的困窘心態(tài)。

關(guān)于對人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制的看法，有近半數(shù)的基層計(jì)劃生育干部認(rèn)為這項(xiàng)制度“雖然發(fā)揮了重要作用，但問題也很多”（45.8%）和“發(fā)揮了重要作用，要繼續(xù)堅(jiān)持”（45.0%）。這表明基層計(jì)生干部對目標(biāo)管理的矛盾心態(tài)。雖然計(jì)生目標(biāo)管理責(zé)任制暴露的問題很多，但又不愿放棄。目標(biāo)考核的問題在各個地區(qū)具有很大的普遍性。

在座談中，對于目前計(jì)劃生育工作的任務(wù)，江蘇的干部反映，“工作要求不斷增大，工作重點(diǎn)越來越不明白”；上海的干部反映，計(jì)劃生育的“工作范圍無限拓展，計(jì)生部門像是萬能”，“像第二個社保局、第二個民政局”。廣東的干部感到，“工作范圍越來越寬，而根本任務(wù)越來越模糊”。浙江的干部反映，計(jì)劃生育工作中推行的利益導(dǎo)向措施“游離于全社會的社會保障和惠民政策之外”，越來越難以實(shí)施。但另一方面，來自工作考核的壓力卻越來越大。廣東的干部反映，“計(jì)劃生育的考核層次多、細(xì)節(jié)繁、時(shí)間長、指標(biāo)高，牽涉大量的工作時(shí)間和精力”，“‘一票否決’成了‘一個否決’，整天提心吊膽”。浙江的干部反映，“大量精力應(yīng)付考核，失去可以抓工作的時(shí)間”。上海的干部反映，對于超生，出現(xiàn)“取證難、送達(dá)難、執(zhí)行難”。

難以落實(shí)的生育政策要求和不近情理的計(jì)劃生育工作考核制度，特別是“一票否決”的計(jì)劃生育管理目標(biāo)責(zé)任制給基層工作帶來了多重工作壓力，這些是造成基層計(jì)劃生育工作中出現(xiàn)強(qiáng)迫命令的真正根源。計(jì)劃生育現(xiàn)在的管理模式與決策層在計(jì)劃生育工作中提出的許多要求是矛盾相悖的，計(jì)劃生育工作的“七不準(zhǔn)”和計(jì)劃生育執(zhí)法的高要求與實(shí)際工作中目標(biāo)考核責(zé)任制，特別是“一票否決”制度不相匹配。遇到難題，出現(xiàn)強(qiáng)迫命令，受傷害的是群眾，受批評處罰的是基層，但究其根源，這一切都源于刻板的生育政策與僵化的管理模式和不合情理的考核制度。

基層計(jì)劃生育干部對計(jì)生工作改革的呼聲高漲

問卷調(diào)查顯示，基層的計(jì)劃生育干部急切地盼望計(jì)劃生育制度的改革，認(rèn)為現(xiàn)行生育政策需要調(diào)整，并認(rèn)為越早越好，希望生育政策調(diào)整的步子更大、更堅(jiān)決。（見表1、表2）

表1 基層計(jì)生干部對生育政策是否需要放寬的認(rèn)識（%）

表2 基層計(jì)生干部對生育政策何時(shí)放開最合適的認(rèn)識（%）

注：本問卷調(diào)查于2009年進(jìn)行

各地大多數(shù)（74%）的基層計(jì)劃生育干部明確表示“現(xiàn)行的生育政策需要放寬”。有64.7%的基層干部認(rèn)為，“馬上就開始調(diào)整最為合適”，可見他們調(diào)整生育政策的心情何其迫切。關(guān)于生育政策調(diào)整的方案，有38.1%的基層干部贊同“兩步走：先不分城鄉(xiāng)允許父母一方是獨(dú)生子女的家庭生2個孩子；若干年后，普遍實(shí)行每個家庭允許生2個孩子政策”的方案。有33.9%的基層干部贊同，“立刻不分城鄉(xiāng)普遍允許一個家庭生育2個孩子，且無生育間隔要求”的方案。也有20.6%的基層干部表示，“立刻不分城鄉(xiāng)普遍允許一個家庭生育2個孩子，但有3～4年生育間隔要求”的方案為好。但在各地的座談中，基層干部紛紛表示更贊成“一步到位”的生育政策調(diào)整方案。基層干部中表現(xiàn)出如此強(qiáng)烈的調(diào)整生育政策的愿望是我們在調(diào)查前所沒有預(yù)料到的，這對我們是一個很大的觸動。我們也是在調(diào)查實(shí)踐中不斷提高認(rèn)識，逐漸接近真理和走向現(xiàn)實(shí)的。

國家計(jì)生委早在1995年就提出，計(jì)劃生育工作必須實(shí)現(xiàn)工作思路和工作方法的“兩個轉(zhuǎn)變”。16年過去了，我國的人口形勢進(jìn)一步進(jìn)入了低生育率的時(shí)代，我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了前所未有的變化，但對于人口形勢的判斷和生育政策的調(diào)整仍然爭論不休，計(jì)劃生育工作的轉(zhuǎn)型仍然步履艱難。人口與計(jì)劃生育工作的任何變革都要靠基層計(jì)生干部去落實(shí)，任何忽略他們感受的政策措施，在其落實(shí)過程中都將遭致極大的困難、甚至是挫折。因此，在人口與計(jì)劃生育工作的變革之際，傾聽來自基層的心聲一定會給我們帶來耳目一新的啟示。

（作者分別為杭州師范大學(xué)人口研究所所長、教授，中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授）

注釋

①關(guān)于此次調(diào)查的詳細(xì)過程和調(diào)查結(jié)果，請見即將由社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版的《傾聽基層計(jì)生干部的心聲—來自江浙滬粵的報(bào)告》—王滌、周長洪、譚克儉著。