軟法建設生態文明的興起與實踐

【摘要】生態文明是一種新型的文明，在我國建設生態文明具有重大的意義。從理論上講，軟法較之硬法更適合建設生態文明。在實踐中，軟法手段建設生態文明也越來越受到重視，得到了較為普遍的應用，正逐步成為建設生態文明的主要方式。

【關鍵詞】軟法 生態文明 實踐

生態文明建設及其意義

生態文明是人類社會繼原始文明、農業文明、工業文明后的新型文明形態和文明的高級形態，它體現了人與自然、人和人和諧共生、全面發展、持續繁榮的自然倫理思想，是對人與自然關系的升華。生態文明建設要在人類認識自然、尊重自然規律的基礎上，利用自然造福人類，最終實現人與自然的和諧統一。任何文明的建設都不是憑一人之力、一紙文件、一朝一夕就能夠完成的，生態文明的建設也不例外。生態文明建設不僅需要生態文明理念在全社會的確立，更需要生態文明意識在經濟、社會、文化各個領域的進一步延伸。這就決定了生態文明建設必然是一個長期、艱巨而復雜的過程，需要綜合運用法律、政治、經濟、技術、教育、文化等手段，通過全社會的不懈努力最終實現。在我國建設生態文明意義重大，生態文明建設有利于改善日益嚴峻的生態環境，緩解日益嚴峻的環境與發展的矛盾。我國的生態環境問題嚴重，主要表現為自然環境先天不足，水土流失現象嚴重、荒漠化狀況擴大，水資源緊缺，污染嚴重，森林覆蓋率低，生態系統和野生動植物面臨危機等。嚴峻的生態環境已經開始影響經濟發展的步伐，生態文明建設就是要在充分認識與尊重自然的基礎上，緩解經濟發展與生態環境的矛盾，更好地為經濟發展服務。生態文明建設是構建和諧社會的基礎，也是我國發展及建設的戰略基礎。胡錦濤曾指出：“大量事實表明，人與自然的關系不和諧，往往會影響人與人的關系、人與社會的關系。如果生態環境受到嚴重破壞、人們的生活環境惡化，如果資源能源供應緊張、經濟發展與資源能源矛盾尖銳，人與人的和諧、人與社會的和諧是難以實現的。”①鑒于生態文明建設的重大意義，其建設手段的選擇就需要強有力的理論支撐，經得起實踐的檢驗。

軟法在生態文明建設領域興起的原因

目前，關于軟法的外延，姜明安教授的觀點被較廣泛地接受，姜明安教授認為可以作為軟法的研究范圍包含下六個方面的規則：一，行業協會、高等學校等社會自治組織規范其本身的組織和活動及組織成員行為的章程、規則、原則；二，基層群眾自治組織規范其本身的組織和活動及組織成員行為的章程、規則、原則；三，人民政協、社會團體規范其本身的組織和活動及組織成員行為的章程、規則、原則以及人民政協在代行人民代表大會時制定的有外部效力的綱領、規則；四，國際組織規范其本身的組織和活動及組織成員行為的章程、規則、原則，國家作為主體的國際組織規范國與國之間關系以及成員國行為的規則；五，法律、法規、規章中沒有明確法律責任的條款；六，執政黨和參政黨規范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規則、原則。②

生態文明的實現需要在全社會牢固樹立生態文明的觀念，科學技術的不斷進步，環境法制的不斷完善，這些都離不開國家、政府的宣傳和引導，激勵性措施的完善，環境法律的重構，這些都不是單單依賴硬法所能達到的目標，而軟法與生態文明建設存在著若干契合點，逐漸成為建設生態文明的首選，并越來越頻繁地在實踐中得以應用。在成功實踐的背后，有著夯實的理論基礎。

一方面，軟法本身包含了建設生態文明的內容，也具備規范公共治理、調整公共服務、建設和諧社會的功能。環境保護部2008年發布的《全國生態脆弱區保護規劃綱要》，其指導思想就是以鄧小平理論和“三個代表”主要思想為指導，貫徹落實科學發展觀，建設生態文明，以維護生態系統完整性，恢復和改善脆弱生態系統為目標，在堅持優先保護、限制開發、統籌規劃、防治結合的前提下，通過適時監測、科學評估和預警服務，及時掌握脆弱區生態環境演變動態，因地制宜，合理選擇發展方向，優化產業結構，力爭在發展中解決生態環境問題。同時，強化法制監管，倡導生態文明，積極增進群眾參與意識，全面恢復脆弱區生態系統。其目標就是要實現生態文明融入社會各個層面，民眾參與生態保護的意識明顯增強，人與自然基本和諧。

另一方面，軟法不僅可以克服硬法的不足，而且更適合生態文明建設。硬法是指那些需要依靠國家強制力保障其實施的法律規范。生態文明的建設離不開法制的保障，硬法因其國家強制力的保障性一直是推進生態文明建設的有力手段，發揮著不可替代的作用。但是，隨著社會的發展，硬法的滯后性、無協商性等弱點日益顯露。通過比較可以發現，軟法不僅可以克服硬法建設生態文明的不足，而且二者相比較，軟法更適合建設生態文明。

首先，軟法制定程序的便捷性使得軟法更容易和生態文明建設形成良好的互動。立法機關固有的立法機制和模式決定了硬法供給的不足與滯后，生態文明的建設則需要得到及時有效的保障，這導致硬法很難和生態文明建設形成互動。而軟法因其制定程序的便捷性，很容易根據具體形勢的變化做出一定的調整，和生態文明建設的互動顯得及時又自然。軟法制定和實施的過程能夠不斷增強民眾的生態文明意識，而民眾生態文明意識的增強反過來會推動軟法的進一步發展，這種良性的互動過程正是我國生態文明建設水平逐步上升的過程。其次，軟法較之硬法，其種類非常齊全，符合建設生態文明的需要。由于生態文明的建設最終依賴各行各業、全民的參與和自覺自律，要達到全民的自覺自律，不能僅依靠國家強制力的保障。如前所述的作為軟法的各種規則，其種類非常齊全，可以覆蓋各行各業和各個階層，如行業自律性文件、標準性文件、倡導性文件等，這有助于實現生態文明建設的最終目標。再次，軟法較之硬法，其社會認同感較高，更適合建設生態文明。硬法雖然有國家強制力保障實施，但這也成為硬法的一個弱點。硬法在實施過程中容易引發被管理方的反彈和不滿，社會實施效果不佳。而軟法因其制定主體的廣泛性、體現利益的寬泛性，使得軟法的社會基礎比較好。

軟法較硬法更適合建設生態文明，并不能理解為生態文明建設只能選擇軟法，絕對排斥硬法。硬法與軟法同為生態文明建設必不可少的法制保障，生態文明的建設應該綜合應用軟法、硬法手段，以軟法為主，因時、因事合理應用。

軟法建設生態文明的具體體現

在建設生態文明的實踐中，軟法的淵源名目繁多，有多種多樣的表現形式：

立法機關創制的軟法文件。發展循環經濟，清潔生產、可再生能源的開發與利用都是生態文明建設的具體內容，《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》等軟法當然地成為建設生態文明的淵源。以《清潔生產法》為例，該法第四章專章規定了鼓勵措施，建立清潔生產表彰獎勵制度，利用資金支持和減免稅收等方法激勵企業實施清潔生產。

環境硬法中的軟法現象。在立法機關創制的硬法文件中，包含有大量的建議性的、鼓勵性的、自由裁量的、指導性、自律性的條款，欠缺否定性法律后果的條款，表現出軟法特征。以《環境保護法》為例，該法第五、第十九條、第二十條等都體現出了國家對生態環境保護的決心與態度，體現了國家對環境保護的鼓勵和支持。由于其欠缺相應的法律后果，被歸入軟法的行列。

國家及各省市關于生態文明建設的政策。環境保護部《關于推進生態文明建設的指導意見》是這一淵源的重要表現形式。目前，全國各地已經陸續出臺了大量的地方政府性政策，如山東省《關于加強生態文明鄉村建設的意見》、《福建省促進生態文明建設若干規定（草案）》、《中共云南省委、云南省人民政府關于加強生態文明建設的決定》、貴陽市委《關于建設生態文明城市的決定》等等，這些地方性政策積累了豐富的、成功的經驗，應該在適當的時候做出國家性建設生態文明的政策規則，引導全國人民走建設生態文明之路。以山東為例，山東省委、省政府出臺的《關于加強生態文明鄉村建設的意見》提出，圍繞“產業生態高效”，創建現代農業示范區，發展生態農業和高效農業，推進農業規模化、專業化、集約化、標準化；推動農村工業園區化和集群化，壯大優勢產業；山區、沿海、湖區和城郊要大力發展觀光農業和鄉村旅游。這成為山東省建設生態文明的重要淵源。

各類環保組織制定的章程、規則、原則、宗旨等。環保組織大都是以保護環境，促進生態平衡為宗旨。各環保組織的章程規則是各組織成員自我約束和自覺遵守的準則，各生態文明研究會的章程也是各研究會會員的行動指南，這些都是建設生態文明的軟法淵源。以我國最早在民政部門注冊成立的民間環保組織之一的自然之友為例，其以開展群眾性環境教育、倡導綠色文明、建立和傳播具有中國特色的綠色文化、促進中國的環保事業為宗旨。其核心價值觀是與大自然為友，尊重自然萬物的生命權利；真心實意，身體力行；公民社會的發展與健全是環境保護的重要保證。這成為自然之友成員的自我約束與奮斗目標。

國家有關環境保護和生態文明建設的標準。環境保護標準主要是指環境質量標準、污染物控制標準。其中，我國已發布的環境質量標準包括水環境保護標準、大氣環境保護標準、環境噪聲與震動標準、土壤環境保護標準、固體廢物環境標準、核輻射與電磁輻射環境保護標準、生態環境保護標準、其他環境保護標準。

環境保護政策或規劃。社會發展迅速且不可全面預測，國家有關機關不可能及時制定有關環境保護方面的所有的規范性文件，在社會發展需要的前提下，國家有關機關可以通過制定和發布環境保護政策或規劃來調整環境保護領域的社會關系，這使得環境保護政策和規劃成為軟法建設生態文明的重要淵源。目前，國家發布的環境保護政策或規劃有《全國海洋經濟發展規劃綱要》、《中國21世紀可持續發展行動綱要》、《全國生態環境保護綱要》、《全國生態脆弱區保護規劃綱要》、《全國土地利用總體規劃綱要》、《節能減排綜合性工作方案》、《中國應對氣候變化國家方案》等。

軟法在實踐中對建設生態文明的貢獻

軟法使得生態文明理念被普遍理解和接受。生態文明理念只有被社會公眾所理解和接受，才會轉化為行動，帶動全社會對生態文明理念的踐行。軟法建設生態文明更容易被公眾接受和理解，其對生態文明建設的推動作用是非常明顯的。近幾年來，政府利用報社、電視臺、廣播電臺、網絡等各種方式，宣傳生態文明理念，生態文明這個原本陌生的詞匯逐漸被人們熟悉、理解、接受和使得環保、低碳、節約資源等觀念不斷深入人心。

環境軟法很好地克服了環境硬法的不足，成為生態文明建設有力的法制保障。法制是建設生態文明的重要保障，而環境保護是生態文明建設的根本保證，因此，環境法律在生態文明建設中扮演著不可替代的作用。我國的環境和自然資源法律制度雖然經過一段時間的完善，數量上大有增長，但總體上質量不高，在內容上還存在著沖突、重復、可操作性差等諸多問題，甚至一些重要的領域還存在著立法空白，如《生態保護法》、《環境污染損害賠償法》等環境法律急需制定。同時，在具體制度的設計上偏重于政府部門權力的設定而普遍缺乏制約機制。另外，法律的制定和修改需要經過嚴格的程序，歷時較長。對法律制度穩定性的考慮，各種利益的糾葛等都增加了立法、修改法律的難度。這些問題都嚴重阻礙了生態文明的建設。軟法相對于硬法，因其更代表民意，創制方式和內容靈活而更富有彈性，成本較低，在實踐中及時彌補了硬法的缺陷，成為生態文明建設的有力保障。

軟法創設了多種環境解決機制，更有利于解決環境糾紛。從環境硬法的設置來看，環境問題的解決機制比較單一。依據《環境保護法》第四十一條的規定，環境糾紛發生以后，無論是否由環境職能部門做出處理，當事人最后能夠選擇的方式只有訴訟。但由于環境糾紛的專業性比較強，涉及的權益較大，受害人舉證比較困難，當事人地位不平衡，利用訴訟解決環境問題就成了當事人迫不得已的唯一選擇，加上我國目前還欠缺環境公益訴訟制度，絕大多數法院也沒有單設環境法庭，即使專業知識過硬的法官面對新型、多變的環境糾紛有時也難以解決，這使得環境問題的解決方式愈顯單一而又難以發揮作用。

軟法創設了更多的環境解決機制，有效地彌補了硬法的缺陷。如環境和解和環境調解的方法。《水法》第三十六條規定：“單位之間、個人之間、單位與個人之間發生的水事糾紛，應當通過協商或者調解解決。”在環境和自然資源法律規定和實踐中，環保部門的行政調解都是解決環境糾紛最普遍和有效的途徑。此外，國家環保局2006年發布的《環境信訪辦法》提出了環境信訪這一環境問題解決方法以山東省環境信訪為例，山東省環境保護局早在2001年就制定了山東省環境信訪工作四項制度，包括環境保護來訪督查制度、環境保護信訪戶回訪制度、環境信訪調研制度、各級環境保護行政主管部門領導公開接訪制度。山東省環保局近幾年接待的事件絕大多數和環境有關，由此可見環境信訪對環境保護的監督作用是巨大的。

軟法刺激科技進步，為生態文明建設提供科技支撐。我國生態科技總體水平有待提高，各地發展不平衡，這在一定程度上制約了生態文明的建設。科學技術雖然不是萬能的，但人類只有依靠科學技術才能創造燦爛的文明，科學技術應當成為建設生態文明強有力的支撐，甚至可以說，生態文明的建設最終必須依靠科技進步。以山東省為例，在充分認識到科技對生態文明建設支撐作用的基礎上，山東省逐步建立和完善科技創新的政策法規體系，先后制定或修訂了《山東省促進科技成果轉化條例》、《山東省專利保護條例》、《山東省高新技術發展條例》、《山東省高新技術產業發展綱要》、《關于進一步加快高新技術產業發展的決定》、《關于提高自主創新能力加快工業結構調整的意見》、《關于發揮科技引領和支撐作用促進經濟平穩較快發展的實施意見》等法規和政策性文件。在推行循環經濟、科技成果轉化、環保科技示范項目的實施、發展環保產業等領域進行了積極的創新，為全省的環境保護工作提供了堅實的物質技術支撐，推動了山東環保工作的快速發展。

（作者單位：山東政法學院經濟貿易法學院）

注釋

①《胡錦濤在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》，2005年2月19日。

②姜明安：“軟法的興起與軟法之治”，《中國法學》，2006年4月號，第26頁。