民族地區契約合作的影響因素及實現路徑

【摘要】隨著社會主義市場經濟的建立和發展，公共服務需求日趨多樣化和精細化，政府正在從傳統意義上的公共服務提供者向公共服務購買者轉變，這為社會組織參與到公共服務中提供了契機，但同時也出現了一系列的問題。政府必須改變過去的傳統思維，重新調整公共服務結構，探索社會管理和公共服務多元化的途徑。

【關鍵詞】公共服務購買 契約合作 影響因素

隨著我國社會經濟與文化又好又快地發展，公眾的社會需求日益豐富起來。作為傳統社會公共服務主要提供者的政府很難再憑借一己之力來滿足豐富的社會需求，而逐步興起的社會組織在政府的培育下，已經具有了一定的經濟實力，他們有能力而且希望進入社會公共服務領域，幫助政府滿足更多的社會需求。同時，在“小政府、大社會”的社會發展理念引導下，政府本身也希望社會組織能夠積極發揮自己的作用，兩者相互合作，以滿足日益豐富的社會公共服務需要。因此，“政府購買公共服務”無疑成為中國政府實施公共管理的一項重要措施，其范圍已從經濟發達地區向內地不斷推進，同時政府購買領域逐漸擴大，這都在一定程度上刺激和促進了社會組織的產生和發展。因其獨特的區位環境、人文特征以及歷史傳統因素，民族地區地方政府與社會組織關于公共服務購買的契約合作機制很難在短期內形成。筆者從以下幾個方面談談對這一問題的認識。

公共服務供給的方式

一般說來，社會公共服務提供主體自身力量的強弱決定了其參與公共服務范圍的大小。社會公共服務提供可分為以下幾類：

一，政府單獨提供。主要是指社區性公共服務，如社會治安、司法審判，包括對社區家庭和居民個人提供權益維護、社會救助、優撫安置、公益服務，這些方面政府能夠依靠自身力量獨自提供。

二，政府與市場企業合作提供。主要是指非基礎性教育和醫療服務，如國民教育、文化生活、學前教育、特殊人群教育、社區基本公共衛生服務、突發事件后的精神救助等。

三，簽約外包。政府將公共服務的生產通過與企業、社會組織等簽訂合同的方式外包出去，由于這些組織的人工成本相對較低、專業性強、辦事環節少，從而使政府能以更低廉的價格提供更高效的服務，如行業性公共服務。

四，公共服務民營化。凡可以識別受益主體并衡量其受益程度的，就可在其生產中引入市場機制。

五，公益性組織提供服務。公益性組織的服務目標往往在一定程度上與政府相似或相同。在這種情況下，政府可以將公共服務承包給公益組織，這樣的公益組織活動一般包括環保、社會救助、權益維護等方面。

政府與社會組織的責任、義務及其職能定位

在社會組織參與公共服務活動之前，政府與社會組織是一種管理與被管理的關系。然而隨著政府邀請社會組織進入公共服務領域，兩者的關系也變得復雜起來。首先，從政府角度而言，政府對社會組織的產生和發展起到了重要作用，政府為社會組織提供了良好的發展空間，并對社會組織進行積極的引導，使得社會組織的發展更多地傾向于公益性事業；其次，政府積極對社會組織進行管理，鼓勵幫助合理合法的社會組織，取締打擊非法的社會組織，從而為社會組織的發展創造了良好公平的競爭空間；再次，政府為社會組織的發展壯大提供了知識、資金、技術、資源等方面的政策援助。當社會組織與政府形成契約關系后，政府的角色不僅僅是管理者，還是購買者、委托者和監督者。政府職責更多地應該從管理者向合作者轉變，由傳統的管理和干預向引導與合作方向發展，即政府這個“雇主”同“雇員”—社會組織之間應建立一種平等的合作關系。

另一方面，由于中國目前的管理模式具有“強國家、弱社會”的特征，公共服務主要還是由政府來提供，因此社會組織要想為公共服務提供更多的幫助就必須尋找機遇，發展壯大自身力量。社會組織與政府在公共服務合作的過程中，必須按照契約規定，保質保量完成合同條款。同時社會組織在提供公共服務過程中出現了問題，應該及時向政府部門反映，以便積極迅速地解決。當然，社會組織有權利要求政府向他們提供政策、資金、資源方面的支持，并保持足夠的獨立性和自主權，按照自身的組織目標健康發展。

影響民族地區公共服務契約合作的因素

民族地區區位特點。區位特殊性決定了一個地區公共服務契約合作的不同。民族地區的地形氣候條件差異決定了民族地區群眾所需的公共服務有其獨特性。

民族地區人文特點。民族地區獨特的人文特點決定了其公共服務需求。由于長期在一定的區域定居，民族地區居民有自己的生活習慣和風俗特色，以及宗教信仰和宗教禁忌。

民族地區政府提供公共服務的能力。民族地區地理位置相對偏遠，經濟發展水平相對落后，因此政府獲得的財政收入較少，這使得民族地區地方政府用在民眾公共需求上的資源比重相對較小，造成群眾公共需求增加的比例與政府投入公共服務的比例嚴重失衡。

社會組織數量過少且力量薄弱。在我國，民族地區往往都是經濟文化比較落后的地區，在這些地區社會組織特別稀少，社會組織力量也極度薄弱，以致政府很難找到合適的社會組織共同提供公共服務。

購買“內部化”。我國許多社會公共服務的購買訂單不是在充分的市場競爭下訂立的，政府購買服務的合同外包更多是基于關系契約而不是市場契約得來的。在這種情況下，與政府關系更密切、政府介入程度更大的社會組織往往能獲得提供公共服務的機會，而其他社會組織則很難獲得同等的機會。民族地區的實際情況也是如此。

如何完善民族地區公共服務購買契約機制

鼓勵社會組織參與到民族地區公共服務的提供過程。在民族地區，由于獨特的人文背景，許多人都對本民族社會發展有很大的熱情，他們會自愿或自發地形成一定規模的社會組織。政府對這些社會組織應該積極引導，鼓勵他們參與到社會公共服務活動中，從而緩解政府自身的壓力。

鼓勵民族特色產業參與到公共服務當中。政府應積極探索向社會組織或人民團體購買公共服務的途徑、方法，引導社會組織、公益團體參與公共服務事業，建立民間資本參與的激勵機制。政府應以招標方式面向社會購買服務或以資助、補貼方式支持公益組織承擔公共服務。同時，可以選擇若干領域向民間資本敞開大門，民族產業的參與能夠最大限度地提高公共服務質量，并將對緩解民族地區政府自辦公共服務的不足起到很好的補充。

建立完善、科學的公共服務規范機制。法制化及規范化能夠為民族地區公共服務機制提供法律保障。規范政府購買公共服務的內容、范圍、方式等，統籌社會保障、醫療衛生、文化教育等多方面的社會政策，建立協調有效的系統，制定對公共服務實施主體的監管、評估考核細則，盡快完善相關機制，明確各主要參與者的職責和義務。

形成獨立的績效考核系統。政府購買公共服務前后應該對社會組織及實施項目進行評估。政府購買公共服務前，應該對社會組織進行全方位的雇前評估，從而篩選出有能力提供公共服務的社會組織，這樣才能確保項目連續地實施下去。

鼓勵民眾監督公共服務購買活動。新公共管理理論的核心思想就是以顧客為導向，了解顧客所需。依靠公眾的積極配合，能夠幫助政府及社會組織獲得更準確的一手資料，將公共服務供給信息及時地反饋給政府及社會組織，及時地改進、完善公共服務供給，從而避免問題的進一步擴大，這樣有利于形成一個良好的公共服務供給—購買循環回路。

發展經濟，提高政府自辦能力。雄厚的經濟基礎能夠保障社會公共服務的主要提供者政府有更大的能力多方面滿足民眾的公共需求。民族地區政府應該針對民族地區特殊情況，大力發展經濟，從而提高地區政府收入，將更多的剩余資金投入到社會公共服務，從而增加自身提供公共服務產品的比重，彌補民族地區公共服務不足的情況。

總之，針對目前復雜而多元的公共服務需求，政府必須改變過去的傳統思維，重新調整公共服務結構，構建公共服務供給的多元組織框架，增強社會自治功能，探索社會管理和公共服務多元化的途徑，積極引導和鼓勵社會組織進入到社會公共服務供給領域，建立健全法律制度，按照法律約定，逐漸形成權責明確的契約合作關系。

（作者單位：北方民族大學管理學院；本文系寧夏高等學校科學研究項目“公共服務購買：民族地區地方政府與社會組織的契約合作機制研究—以寧夏地區為例”的研究成果之一，項目編號：2010JY006）