農(nóng)村土地征用后安置保障問題研究

一、黃河海勃灣水利樞紐工程淹沒區(qū)居民搬遷安置情況

黃河海勃灣水利樞紐工程水庫在烏達(dá)區(qū)淹沒范圍包括烏蘭淖爾鎮(zhèn)和濱河西區(qū)部分區(qū)域，涉及1948戶、5702口人。建設(shè)水利樞紐工程是利國利民的重點工程，是公益事業(yè)。涉及移民搬遷的政策性強、時間緊、任務(wù)重，總體按照《烏達(dá)區(qū)城鄉(xiāng)一體化及黃河海勃灣水利樞紐工程烏達(dá)段征遷安置實施方案》中的各項補償標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法開展淹沒區(qū)居民搬遷安置工作。

2011年將投資1.45億元，開工建設(shè)農(nóng)區(qū)居民搬遷安置樓20萬平方米、2002戶。目前開工建設(shè)安置樓48棟，其中38棟已完成基礎(chǔ)驗收，正在進(jìn)行砌筑主體。在推進(jìn)庫區(qū)征地拆遷工作中，去年完成拆遷673戶，今年截至目前，共拆遷房屋240戶，征地2934.7畝。

二、烏達(dá)淹沒庫區(qū)農(nóng)村移民過程中存在的問題

在拆遷動員工作中存在諸多問題，主要是由于不同年齡段居民、不同從業(yè)結(jié)構(gòu)居民、不同種植結(jié)構(gòu)居民各自的需求。調(diào)查過程中，群眾普遍表示雖然這是有利于地區(qū)發(fā)展的惠民工程，表示支持搬遷工作，但是也涉及到自身及家庭利益，會有一定的顧慮，在此列舉出本地區(qū)農(nóng)民反映的一些現(xiàn)實問題：

（一）思想問題

農(nóng)村失地農(nóng)民作為一個特殊的群體，其產(chǎn)生的心理變化有其特殊性，存在的問題主要是對農(nóng)場土地的留戀，對原有淳樸生活方式的習(xí)慣，對新的環(huán)境、新的生活方式存有疑慮心態(tài)，具體表現(xiàn)為：一是移與不移的矛盾和戀鄉(xiāng)心理；二是好與不好的對比心理；三是公平與不公平、富與不富的焦慮心理；四是部分群體不主動謀求新的就業(yè)和生活方式，存在等、靠、要的心理；五是期望值過高。

（二）補償問題

各地拆遷消息傳播較快、較廣，村民們與阿盟征用土地補償、與濱河區(qū)征用土地補償?shù)呐时?；房屋搬遷中的攀比；蔬菜地與大田作物耕地的攀比甚至是街坊鄰居間的攀比。搬遷居民提出要求公平公正、補償標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。

（三）生活、生產(chǎn)安置問題

大部分群眾提出生活安置區(qū)就地安排，減少過渡環(huán)節(jié)，一次性搬遷安置；生產(chǎn)方面，搬遷后農(nóng)機(jī)具閑置，需要折價處理掉，會損失一部分個人經(jīng)濟(jì)利益，務(wù)農(nóng)人員提出能否按新舊程度給予補貼?！?050”人員普遍反應(yīng)除種地之外無專長，文化水平低，學(xué)習(xí)新技術(shù)的能力差，就業(yè)和崗位選擇存在歧視。

（四）生活水平問題

烏達(dá)區(qū)很多搬遷農(nóng)民擔(dān)心失地后找不到工作、無收入，住進(jìn)樓房后生活費用成本增加，生活水平下降或難以維持基本生活，即收入來源不穩(wěn)定，預(yù)期消費支出增加的問題。關(guān)鍵所在是農(nóng)民是否會陷入失地—輸血型補助—生活水平下降—貧困的惡性怪圈中，成為新的弱勢群體。

（五）參保問題

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)計，至2010年參加合作醫(yī)療人數(shù)占總?cè)藬?shù)59%，參加養(yǎng)老保險人數(shù)占總?cè)藬?shù)14%，既無退休金也無低保的老人20%，根據(jù)層級劃分退休金有600元或1000元左右，低保在100-200元之間。

（六）宣傳不足問題

群眾反映從2009年開始宣傳搬遷，工作人員傳達(dá)的信息不同，不但影響生產(chǎn)生活進(jìn)程的安排，而且對群眾心理上造成一定的思想負(fù)擔(dān)；政策信息沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在搬遷費、補償費方面不能做到公開、透明的運行，難免會引起群眾諸多疑慮。

三、烏達(dá)區(qū)搬遷移民保障安置工作的對策

烏達(dá)區(qū)農(nóng)村移民搬遷是水利樞紐工程建設(shè)所要面對的重大問題，思想問題不加以重視或解決措施不當(dāng)，個別地方群體性事件產(chǎn)生不可避免。如烏達(dá)區(qū)最近上訪、鬧訪事件的頻發(fā)，說明群眾不滿情緒已經(jīng)存在，必須及時捕捉思想問題苗頭并加妥當(dāng)處理。如若政府不能在注意移民群眾物質(zhì)利益的同時做好思想政治工作，好的政策不能被理解和接受，好的條件還要去攀比，勢必會影響移民政策的全面落實和移民工作的順利進(jìn)行。

（一）幫助失地農(nóng)民糾正心理失衡

一部分農(nóng)場拆遷的農(nóng)戶由于不能正確認(rèn)識保障及物質(zhì)補償問題，會產(chǎn)生嚴(yán)重的不平衡心理。因此，要正確地加以教育和引導(dǎo)，注意幫助烏達(dá)淹沒區(qū)農(nóng)民理清思想，增強心理承受能力。對失地農(nóng)民運用正確的方法進(jìn)行利益比較，不要盲目同阿盟及濱河區(qū)進(jìn)行攀比，幫助他們糾正心理失衡。對此，一方面要對失地農(nóng)民的說服教育，另一方面鼓勵自謀職業(yè)與促進(jìn)再就業(yè)相結(jié)合，幫助他們形成正確的前途觀，切實解決失地農(nóng)民的物質(zhì)賠償問題，為他們謀取應(yīng)得的實際利益，才能從根本上化解最近幾個月由于搬遷而頻發(fā)的社會矛盾。

（二）確保失地農(nóng)民的表達(dá)渠道

本地區(qū)進(jìn)行拆遷安置工作時，既不能粗暴地以強制性手段壓制村民的意識，也不能以犧牲法律精神為代價，放寬政策界限來變通解決。讓淹沒區(qū)失地農(nóng)民充分表達(dá)自己的意愿，對失地農(nóng)民認(rèn)為比較關(guān)鍵的內(nèi)容上進(jìn)一步提高工作透明度，有利于農(nóng)民主動配合政府的征地和拆遷行為，使黃河水利樞紐工程建設(shè)及早順利進(jìn)行。

（三）擴(kuò)展補償項目的范圍

從國際一般規(guī)律來看，土地征收補償范圍通常包括土地補償、地上物補償、搬遷費、鄰接地?fù)p失補償、離職者或失業(yè)者補償、簡介可得利益損失補償項目。而具體到本地亦要結(jié)合中國土地補償項目，包括土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償基礎(chǔ)上擴(kuò)大到相鄰?fù)恋匮a償、水利樞紐工程基礎(chǔ)設(shè)施投入補償和遷移費補償。這些作為補償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)，一則說明對于土地的補償不單純只包括土地面積的價格補貼；二則反映出土地與農(nóng)民的生活息息相關(guān)，必須切實保障農(nóng)民各項權(quán)益。

（四）促進(jìn)補償?shù)臋M向公平性

為了切實保護(hù)農(nóng)民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本，即要以土地市場價格為依據(jù)結(jié)合本地土地補償和保障性住房相結(jié)合實際標(biāo)準(zhǔn)等原則，對農(nóng)民實行公平補償。當(dāng)然還要做到尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，適當(dāng)給予政策照顧，為他們的生產(chǎn)生活提供方便。

（五）社會保障實現(xiàn)方式綜合化

從長遠(yuǎn)、規(guī)范的方向看，為烏達(dá)淹沒區(qū)失地農(nóng)民建立綜合型的社會保障是保障失地農(nóng)民利益的根本途徑。在保障資金籌集方面，改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會保障基金。確保水利工程建成后，將水能發(fā)電所帶來的經(jīng)濟(jì)效益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會保障基金，封閉運營，達(dá)到失地農(nóng)民基本生活得到長期保障的目的，保障水平不低于本地城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平。

（六）實施彈性退出機(jī)制

農(nóng)民失地后進(jìn)城居住實際上算一種強制的城市化進(jìn)程，并不是出于農(nóng)民的自主選擇。大多數(shù)失地農(nóng)民缺乏種地之外的勞動技能，在被迫成為城市居民后，沒有可靠的收入來源，加上政府對征地的補償偏低，這部分新的城市人口的生活得不到可靠的保障。因此只是給予他們同等的市民待遇是不夠的，還要讓他們在土地上的合理利益加以轉(zhuǎn)化帶走，實現(xiàn)有過渡、有階段性的改善。

（七）廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè) 建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失去作為生產(chǎn)資料的土地是他們面臨的最大問題，在失去土地后客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)，除了支付合理的貨幣補償外，還應(yīng)考慮到失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，在勞動就業(yè)方面給予就業(yè)指導(dǎo)、組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。截止到今年3月底，烏達(dá)區(qū)農(nóng)村整體上已經(jīng)完成農(nóng)區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)1362人，就業(yè)278人。還要繼續(xù)加大力度開展淹沒庫區(qū)的農(nóng)場居民就業(yè)轉(zhuǎn)移工作，積極引導(dǎo)農(nóng)區(qū)居民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。如此，才能保證社會穩(wěn)定。

（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）