社會工作人才隊伍“嵌入性”建設

摘要： 當前，我國社會工作人才隊伍建設的速度非常緩慢，其主要原因是既有的建設路徑沒有充分考慮到中國高校學科之間的約束性、人才發展的地域性、社工專業機構發展的資源約束性、社會工作崗位設置的結構軟性、社工待遇差、工作自主性差等問題。社會工作人才隊伍的“嵌入性”建設需要針對上述困境尋找破解之法。具體而言，應擴大高校招生規模和層次，建設培訓基地，加強專業培訓，加強社工組織網絡建設，充實基層隊伍，并提高社工的待遇和工作的自主性。

關鍵詞： 社會工作人才；結構約束；嵌入；社會工作發展

中圖分類號：C 916文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2012）05002406

一、問題的提出

社會工作人才是具有一定社會工作專業知識或專門技能，在社會服務與管理領域進行創造性工作并作出積極貢獻的人。[1]中央組織部、中央政法委、民政部等18部委聯合發布的《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》（以下簡稱《意見》）指出，社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、慈善事業、社區建設、婚姻家庭、精神衛生、殘障康復、教育輔導、就業援助、職工幫扶、犯罪預防、禁毒戒毒、矯治幫教、人口計生、糾紛調解、應急處置等領域直接提供社會服務的專門人員。社會工作專業人才發展，已廣泛分布在社會福利、社會救助、減災救災、公益慈善、優撫安置、社區建設、扶貧開發、就業服務、教育輔導、衛生服務、司法矯正、人民調解、人口計生、信訪調處、青少年服務、婚姻家庭服務等多個領域。無論是發達國家還是發展中國家，扶貧濟困、急難救助始終是社會工作專業人才服務的重點領域，特殊群體、困難群體始終是社會工作專業人才服務的重點對象。中國共產黨十六屆六中全會做出了“建設宏大社會工作人才隊伍”的重大部署，第一次將社會工作人才隊伍建設寫入中央文件加以強力推動。2007年，由中組部牽頭，原人事部、教育部、民政部、原勞動保障部等14部門參加，共同開展了“社會工作人才隊伍建設問題研究”，提出了關于加強社會工作人才隊伍建設的意見。在此基礎上，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》就社會工作人才的培養問題設置了具體的發展目標：“為適應構建社會主義和諧社會的需要，以人才培養和崗位開發為基礎，以中高級社會工作人才為重點，培養造就一支職業化、專業化的社會工作人才隊伍。到2015年，社會工作人才總量達到200萬人。到2020年，社會工作人才總量達到300萬人。”[2]

然而，目前中國從事社會工作的專業人才還不足20萬人，[3]如何在既有的中國社會結構中培養出這一龐大的社會工作者隊伍，并且讓這一隊伍有機地嵌入到社會管理和社會建設中顯然是一個急迫而又帶有戰略意義的問題。與其他專業人才隊伍建設有所不同，社會工作是一舶來品，是西方社會福利事業從業者的簡稱，并逐漸擴展到社會服務和社會發展的其他領域。在我國傳統上，與社會工作性質相類似的工作主要是由工會、共青團、婦聯等組成的社會福利服務體系工作，也包括現代非政府組織、民間公益團體的專業性工作，還包括國外各類非政府組織在我國開展的服務工作。

就如何快速有效地培養大量合格的社會工作專業人才問題，已經有過一些討論。如有學者認為社會工作人才隊伍建設應該在把握黨管人才，國際化與本土化相結合，循序漸進原則的基礎上，調整好高校學科設置，積極發展社會工作學科。[4]另有學者則認為，首先要充分發揮政府的主導作用，要建立和完善社會工作人才諸如資格認證、注冊管理、從業規范、專家評估、社工權益保障、獎懲薪酬等方面的制度，要系統構建社會工作人才的教育和培訓體系，要調動民間和國外基金的積極投入，要盡快解決社會工作人才的發展平臺等。[3]盡管這些措施或者建議都很有針對性，但是對中國社會有著深刻理解的學者應該清楚，中國社會工作人才隊伍建設如何才能契合到中國既有的社會結構中，并同時服從于社會工作內容的復雜性和結構性要求問題才是最為重要的。

二、社會工作人才隊伍建設

面臨結構性困境社會結構對于社會上每一個人都發揮巨大作用。當前中國社會的諸多緊張和矛盾大多源于社會結構失衡或者結構制約。[5] 在一定意義上，改革就是針對既有的社會結構展開，調整社會結構往往成為改革的一個主要目的。因此，改革是一個過程。在中國既有的人才隊伍、職業結構中生長和培養出規模龐大的社會工作者隊伍，這本身就是一場重大改革。（一）高等院校社會工作專業發展受學科結構約束學術界對學科結構的界定有不同的視角。如，有的從宏觀管理的角度把學科結構界定為各類高校及具體學科專業所構成的比例關系和組合方式。有的認為學科結構既包括學科之間的結構又包括一個學科本身的結構。學科之間的結構或學科群體結構常常以學科分類體系為基礎。[6]本文所指的學科結構主要指學科之間的結構，包括高校各學科的設置、辦學層次（專科、本科、碩士、博士）、招生規模等方面的比例構成。我們發現既有的學科結構制約著社會工作專業的發展。

現代社會工作人才隊伍建設首先要依賴于高等學校的社會工作專業建設與發展，因為體系結構完備的學科層次是保證人才質量的根本。相比西方發達國家來說，中國的社會工作專業建設時間較晚，在高校既有的專業格局中仍然處于弱勢地位。1988年，在民政部主導下，北京大學開始“中國社會工作與管理”專業的設置與發展，到1999年底，全國只有38所院校開辦社會工作系或開設社會工作課程，年招生規模不過4 000人。[7]而接下來的10多年社會工作專業發展速度明顯提升，到2011年底，全國已經有250多所大學開設有社會工作專業，每年招生人數達到2萬多人。學科層次也由前十年的僅限于專科或者本科層次發展到碩士層次。2009年前，只有少數高校如北京大學、中山大學、中國人民大學等高校在社會學一級點下設置有社會工作研究方向，這一局面于2010年獲得突破，2010年教育部批準33所高校首批招收社會工作碩士，2011年這一數字拓展到58所。上述數字很難與法學、經濟學、管理學等強勢學科所擁有的專業層次及招生規模相提并論。

因此，高校辦學所形成的既有專業結構并不會因為十八部委聯合下發《意見》而迅速變動，如果沒有強大的政策力量作為后盾，新生的社會工作專業很難與高校既有的其他強勢專業博弈。因為擴大社會工作專業的招生規模，提升社會工作專業的辦學層次，往往就會變動既有的專業結構和格局，而實現這樣的改革目標卻不是社會工作專業本身的建設所能做到的。以湖南省來說，雖然開展社會工作學歷教育相對較早，但社會工作專業在湖南省各高校一直是弱勢專業，因此，培養的社會工作人才數量特別有限。（1）湖南最早開辦社會工作專業的高校是湖南民政職業技術學院，該校于1999年開始設置高職社會工作專業，2007年還被評為全國首批示范性高職重點建設專業，也是全國唯一一個社會工作高職示范性專業。截至2011年，民政學院社會工作專業一共只培養學生近1500名。（2）湖南農業大學于2002年經湖南省教育廳批準，2003年開始面向全國招收社會工作本科生，是湖南省普通高校最早開設的社會工作本科專業，該校每年招收50名左右的本科學生。（3）湖南女子學院于2004年設置社會工作專科專業，同年招生30名學生，2011年升級為本科專業后每年招收60名左右的學生。（4）湖南商學院于2008年開始招收社會工作本科專業學生，每年招收30名左右的本科學生。（5）湘南學院于2010年開始招收社會工作本科專業，同年招收了43名學生，2011年招收了69名學生。（6）湖南涉外經濟學院于2010年開辦社會工作專業，因為只招收了3名學生而沒有開成班，2011年也只招收到13名學生。（7）中南大學公共管理學院于2011年開始招收社會工作碩士，2011年招收了13名社會工作碩士，2012年因為指標限制卻只招收12名。（8）湖南省委黨校每年招收20名左右的社會管理方向的研究生。除此以外，相近的專業有社會學，開設社會學本科專業的學校有中南大學、湖南師范大學和湘潭大學，三所大學每年大致共有150名本科學生畢業。所以，湖南省開設社會工作專業的各高校每年培養的專業人才總共不超過300人，加上社會學專業畢業生總數也不超過450人。而湖南省在十二五期間需要的社會工作者數目在12萬人至15萬人之間。（二）社會管道培養和篩選社會工作人才受地域制約要快速達成《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》中的要求，必須盡快將既有的與社會工作性質相近崗位中的從業人員納入到社會工作專業中來。這樣做的好處是，可以使既有從業人員的知識能力得以迅速轉換，還可以實現既有人才的平穩過渡，同時還可以吸引社會上對社會工作有志趣的人才加盟。于2008年開始的“社會工作者職業水平考試”就是非常有效的手段。4年來全國有54 176人取得社會工作者職業水平證書，其中社會工作師13 421名、助理社會工作師40 755名（見表1）。從數量上分析，通過社會考試篩選和培養人才的速度仍然太慢。從地域分布上分析，超過80%的報名者以及通過考試獲得資格證書的人員集中在廣東、上海和北京三地，其他省市的報名人數以及通過人數不足20%。表12008-2009年全國獲得社會工作者證書的人數時間報考人數

（萬人）獲得社會工作師證書人數（人）獲得助理社會工作師人數（人）全國總數民政系統全國總數民政系統200813.784 1923 10620 64817 52520098.44 2273 7616 6117 4702010—2 664—5 410—2011—2 338—8 086—總計—13 421—40 755—數據來源：《民政部2008-2012年民政事業發展統計報告》和《民政工作報告》，http：//mzzt.mca.gov.cn/。上述地域分布失衡的情況在每個省的內部也比較明顯。如湖南省從2008年至2010年有1 020名考生獲得社會工作初級和中級資格證書，成為合格的社會工作者，然而通過考試獲得資格證的人數中有77%集中在省會長沙，其他13個市州僅占23%。①（三）社會工作專業機構的培育與發展受資源約束專業社會工作機構不僅能夠實現社工知識的實務化，同時也能促進社會工作職業的發展。中國社會工作機構發展得很晚，國內首家社會工作機構——上海樂群社工服務社（簡稱樂群）于2003年2月才成立。經過7年的發展，到2010年3月，全國才成立了78家專業社會工作服務機構，這些機構主要分布在上海和深圳兩地。② 對這些機構的發展邏輯研究后發現在，社工機構的培育與發展問題上，上海社會工作機構的經歷具有一定的典型性。這種典型性表現在，上海社工機構的發展是從政府直接運作到社會組織孵化、再到政社合作推動，呈現出一個多元發展的格局。不過，其目前發展的總體水平依然非常有限，存在諸多問題。這些問題大致可以歸結為機構資源缺乏、社工素質有限、政府控制過嚴、內部管理不善等問題，面臨著代表性問題、自主性問題、技術性問題等諸多困境。[8] 而廣東省的社工機構發展則主要依賴于政府的扶持、海外個人和機構的支持以及大學教師的參與和倡導三支重要力量。[9] 然而，在其他省市，如湖南目前對社工機構設立和培育感興趣的僅僅限于有社會工作專業的高校，并且他們幾乎得不到政府和海外人士的經費、技術和組織支持，他們在設立時需要克服一系列障礙，湖南僅有的為數不多的社工機構自成立后沒有能夠開展一項業務的占絕大部分。上海和廣東的經驗之所以很難在全國推廣，主要是其他后發城市及其政府對社會建設問題的迫切性感覺不深之所致。資源制約是后發城市社會工作機構難以發育和發展的主要原因。（四）社會工作崗位設置尚沒有成為結構性要求社會工作崗位設置是社會工作人才隊伍建設的關鍵，充足和有效的社會工作崗位能吸引眾多從業者加盟。而目前承擔社會管理和公共服務職能的政府部門沒有設立專門的社會工作崗位，也沒有明確規定相關職位的從業者應有社會工作專業背景。在一些社會工作任務比較集中的事業單位，如社會福利機構，也未設立社會工作崗位。有的社區設立了社會工作崗位，也存在職責不清的現象。民辦社會服務機構不夠發達，其內部也很少設立專門的社會工作崗位。

既有的制度安排將社會工作崗位的開發與管理任務歸口到民政部門，各級民政部門人事處及科室相應設置了社會工作管理辦公室，負責社會工作人才管理與崗位開發。多年努力的結果是《2010年民政工作報告》宣稱，民政部已經在165個地區和260個單位開展了社會工作人才隊伍建設試點，命名了首批7個全國社會工作人才隊伍建設試點示范地區和15個試點示范單位。全國共計開發了45萬個社會工作崗位。顯然，這一數字大大低于應有水準。我們認為，在設置社會工作崗位問題上需要多部門協同，而不能只民政部一家唱獨角戲。盡管有學者提出除了在民政系統的事業單位開發設置社會工作崗位之外，還應該在民政系統實施“一院一社工”，在社區實施“一居一社工”，在街道和鄉鎮實施“一街（村）一社工”，在教育系統實施“一校一社工”，在司法系統實施“一獄一社工”，在衛生系統實施“一醫院一社工”，在共青團系統實施“一總支一社工”，在工會、婦聯和殘聯系統實施“一會一社工”等“八個一工程”，以此來規范和開發社會工作崗位，促進社會管理和公共服務的專業化和職業化。[10] 這些工程的落實往往需要全社會達成共識，成為結構性要求。

湖南省社會工作人才崗位的設置目前僅限于試點，試點工作主要由民政部門負責和推動。長沙市天心區2007年11月開始社會工作試點，同期納入試點的地區和單位還有石門縣、鳳凰縣和長沙市第三社會福利院。2007年長沙天心區試點時計劃在3年時間內培養2000名社工，不過4年后的2011年，該區只有263名社工在開展工作，培養計劃基本落空。長沙市第三福利院2011年只有50名社工（其中專職社工10名，兼職社工40名）。2009年長沙市、長沙第一福利院以及株洲市兒童福利院進入國家第二批社會工作試點單位名單。長沙市并沒有在整個市區整體推進社工事業，而是再次選擇開福區作為第二個試點。目前，開福區也一共才聘請20名高等學校畢業的社會工作者（其中2010年招聘了9名，2011年招聘了11名）從事專業社會工作。所以，單部門推進很難改變既有的職業結構，也就不可能快速增加社會工作崗位，進而擴大社會工作人才隊伍。（五）工作待遇、個人發展以及工作的自主性問題工作待遇、發展機會和工作自主性往往是衡量特定職業社會地位高低的基本指標。目前，無論在上海、廣州等一線城市，還是在諸如長沙、武漢等二線城市，社會工作職業的社會聲望都不高。首先，社會工作人才的待遇普遍比政府部門同等程度的公務員的待遇低20%-50%。如湖南省長沙市的社會工作人才的平均工資大致在2 000元左右，這使眾多獲得資格證書的從業者難以長久在社會工作領域從業，導致社會工作人才學非所用、改行和流失。其次，社會工作人才的個人晉升機制還沒建立。如2008年5月汶川地震后，湖南省民政學院兩位教授組建“湘川情”社會工作服務隊進入災區，從事災后救助社會工作，2008年10月長沙市天心區成立湖南省首個區級社會工作者協會。然而直到2012年社工個人在職業內部的晉升路徑還沒有建立，既有社工機構的運作也沒有能夠發展出一套獨立機制。盡管長沙市天心區已經有自己的社工督導，開福區聘請了有碩士學位的社會工作者，但是社工個人如何晉升，如何規劃其職業發展道路，目前還沒有設計。再次，社會工作者工作決策的自主性差。如在社會工作最基層的街道社區，大部分事務主要由街道社區主任負責，而目前所有社區主任具有社會工作從業資格的比例不超過5%。這就使得社會工作自主性地位受到嚴重削弱。

三、“嵌入性”建設路徑

早在2002年就有學者指出，在我國，社會工作之所以不是一種專門的職業，主要原因大致與社會工作相關的工作崗位的人員文化程度偏低，專業知識不足，專業技巧欠缺，專業崗位、職責范圍分工不明確，沒有相應的職稱序列和職業保障制度有關。[11] 10年后的今天，這種“有專業無職業”、“有工作崗位無職稱序列”的狀況仍然沒有多大改觀，仍然在阻礙中國社會工作專業化的發展。所以，如果社會工作人才隊伍建設不著眼于中國社會結構本身，針對結構性問題提出強制性政策安排，社會工作的職業化就不可能有實質性改觀。

社會改革和社會建設的內容可以歸結為調整社會結構，抓住了社會結構的調整，就抓住了社會建設的核心。[12] 因此，社會工作人才隊伍的“嵌入性”建設就顯得非常重要。所謂“嵌入性”建設主要是指社會工作人才隊伍建設要著眼于中國社會既有的社會結構調整，通過改變或者強化結構中關聯要素，擴容人才數量，提升人才質量，達到人才建設目標的要求。因此，以下結構性要素的變動也就顯得特別重要。

第一，突出社會工作專業建設的迫切性，讓社會工作學科在高等學校既有的學科結構格局中處于優先發展地位。要變動各高校中目前還處于劣勢發展地位的社會工作學科，教育部、民政部、人力資源與社會保障部必須聯合協同：首先，設立社會工作學科專項發展經費，以此提升社會工作專業的建設力度，如下撥發展經費用于學科研究，拓寬社會工作專業學生的獎學金范圍，考慮社會工作專業的學生免收學費；其次，教育部門要出臺專項優惠引導性政策，在具備條件的高校擴大社會工作專業各層次的招生規模，以建立包括高職院校培養的高職高專專業、本科院校培養的本科專業、重點高校培養的碩士層次和博士層次在內的層次分明、結構合理的社會工作專業人才培養體系。

第二，強化在崗人員的證書要素及含金量，提升社會工作者在職業結構中的地位。首先，出臺強制性措施。如可以設置五年左右的過渡期，即到2017年底所有與社會工作相關聯的崗位，年齡在45歲以下的在崗人員，必須通過考試獲得社會工作師資格證書。這種帶有一定強制性的方法可以迅速使全國各地民政、街道社區、共青團、婦聯、司法等系統的與社會工作相關聯的工作人員的專業水平得到就地迅速提升。其次，提升社會工作資格證書含金量。如規定獲得證書后就可以提升一級工資，同時也可以將行政級別與技術職稱的提升與是否獲得初級、中級證書掛鉤。

第三，協同政府、高校與社會力量，建立社會工作從業人員專業培訓基地，常規化在崗人員的培訓路徑。社會工作者常規化培訓有利于社會工作人才隊伍建設與提高。培訓基地建設應該采取“政府負責出資，社會廣泛參與，高校積極配合”的模式。鑒于2012年以前社會工作資格證考試通過率較低，且地域差異明顯的特征，目前有培養社會工作專業人才能力的高校應依托培訓基地承擔起培訓任務，并且通過培訓指標的設置來均衡地區差異。通過專業培訓，使社會工作從業者的理論水平和實務能力得到較大提升。

第四，孵化社工機構，并增強社工機構獲得資源的能力，創新政府、企業、社會與個人對社工機構的支持模式。社工組織建設可以采取政府主導和非政府主導兩種方式，前者以政府購買服務為基準，后者以市場運作為邏輯。鑒于中國社會發展的非均衡性特征，沿海發達地區的社工機構應該承擔起孵化內地社工機構的責任和義務，全國的社工機構運轉及發展應該有不一樣的模式。如就經費來說，沿海發達地區的社工機構應該以市場運作為主，中部及西部地區的社工機構則需要政府投入或者政府購買服務為基準。

第五，建立“交換流動”的社會工作人才培養模式，以此達成高等學校學生與從業社會工作者之間的有序交流。所謂“交換流動”，一方面是指參照大學生村官的做法，讓社工專業的大學生畢業后到社會基層參與社會工作事務2至3年時間，以充實基層社會工作隊伍。另一方面，為了快速充實社工機構力量，高校課程中可適當多設置實務課程，讓學生有一段較長的時間到社工機構中鍛煉，收集實務經驗，提煉技巧。為鼓勵高校社工專業的學生到機構中去學習交流，主管部門民政局為其提供適當津貼。另外，社工機構工作人員可以到高校進修以獲取本科、研究生等更高層級的畢業證書。

第六，增加社會工作從業人員的工作待遇和工作自主性，以提升社會工作者的社會地位。社會工作從業者的平均收入不應該低于同級政府公務人員的收入，以增強社會工作者體面工作的硬性條件。另外，社會工作的核心“助人自助”需要較強的工作自主性，因此，在基層社區，針對目前中國社會結構現實，適當區分基層社會工作和街道日常工作的職責范圍是非常必要的，并且要盡快實現街道、村居日常工作向社會工作專業化過渡的目標。

① 數據來源于湖南省民政廳社會工作管理處，作者于2011年12月15日訪談湖南省民政廳社會工作管理處。

②其中深圳有25家，上海有35家，廣州有4家，東莞有4家，青島有2家，合肥有2家，中山有1家，邢臺有1家，鄭州有1家，汶川有1家，濟南有1家，綿陽有1家。（詳見：http：//www.pure-edu.com/sg/Chinese/workers_disp.asp？id=695）。不過，這一數字與《2010年民政工作報告》中宣稱的數字有較大出入，該報告稱全國已經成立了500多家民辦社會工作服務機構。（見http：//news.cntv.cn/20101227/107350.shtml）

[1]王思斌. 社會工作概論[M]. 北京：高等教育出版社，2010：12.

[2]國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年） [OL/EB].[2010-06-06]. http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/06-06/2326040.shtml.

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