政府間區(qū)域共識價值協(xié)作的原則與“長三角”實踐

摘要： 政府間區(qū)域協(xié)作的價值共識基本原則主要是互惠共贏和平等互信。中國政府間區(qū)域共識價值協(xié)作的形成來源于中央政府的強制性引導、國際趨勢的有力推動和國內區(qū)域結構的變遷需求。目前制度化的程度相對較低、區(qū)域合作的組織形式相對較為松散和缺乏統(tǒng)一的合作戰(zhàn)略規(guī)劃，導致長三角政府間區(qū)域共識價值協(xié)作機制還需要從基礎做起，即在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規(guī)范，實現(xiàn)組織體系內的超行政區(qū)的協(xié)調與管理。

關鍵詞： 地方政府間共識價值協(xié)作；長三角區(qū)域；實踐歷程

中圖分類號：C 916文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2012）05004708

面對全球競爭和區(qū)域化發(fā)展氛圍，我國地方政府間的區(qū)域協(xié)作已經(jīng)形成共識。但已經(jīng)形成的諸如長三角、珠三角和環(huán)渤海等諸多經(jīng)濟合作區(qū)域體，或多或少都存在著地方碎片化的問題。在長三角地區(qū)，地方碎片化給區(qū)域治理帶來巨大的負面效果，典型的如公共建設的重復投資、外資的圈地運動、城市間“產(chǎn)業(yè)同構”現(xiàn)象等等。同時，隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進，產(chǎn)生了諸如區(qū)域發(fā)展中的投資與貿(mào)易、資源配置、基礎設施建設、公共安全、環(huán)境治理、發(fā)展規(guī)劃等大量區(qū)域公共問題。這些問題的存在制造了區(qū)域的沖突和不穩(wěn)定，破壞了區(qū)域和諧發(fā)展的可能。在這種情況下研究政府間區(qū)域共識價值協(xié)作機制，是尋求區(qū)域社會突發(fā)事件治理①策略和模式創(chuàng)新的一個有益探索。

一、政府間區(qū)域共識價值協(xié)作

機制的原則概述政府間區(qū)域協(xié)作的價值共識主要體現(xiàn)為各級地方政府及政府所屬不同部門對區(qū)域合作基本原則的認同和執(zhí)行。一般而言，區(qū)域合作基本原則主要有兩條：一是互惠共贏，二是平等互信。互惠共贏是地方政府之間進行合作的首要原則。平等是進行合作的基礎，共贏則是進行合作的目的。政府合作的目的是謀求區(qū)域社會突發(fā)事件治理，絕不能以損害其他地區(qū)的利益來滿足本地區(qū)發(fā)展的需要。同時，地方政府在合作中應力求割斷過度競爭的紐帶，尋求協(xié)作式的競爭，努力探求雙方的共同利益，從共贏立場尋找利益交匯點。堅持互惠共贏是地方政府進行合作的基點，也是實現(xiàn)地方政府合作的根本出路。只有真正做到互惠互利，才能順利地促進地方政府間的合作，最終實現(xiàn)區(qū)域社會突發(fā)事件治理。平等互信是區(qū)域政府開展合作的必要條件，也是區(qū)域性社會突發(fā)事件治理的內在要求。在政府合作過程中，矛盾和沖突在所難免，地方政府在合作過程中不能以經(jīng)濟實力來衡量話語權，各方之間要相互尊重，平等相待，以平等互信為基礎進行多層次、寬領域的協(xié)商與溝通。

首先，互惠共贏原則構成了政府間區(qū)域價值共識協(xié)作機制的目標基礎。

一般而言，對于區(qū)域政府間區(qū)域價值共識協(xié)作具有重要影響的三種制約因素是地方保護、部門分割和官員利益。

在區(qū)域性社會突發(fā)事件治理中，由于地方政府地方利益的客觀存在，決定了地方政府存在一種實現(xiàn)本地方利益最大化的內在沖動，當?shù)胤秸孕姓ㄈ说纳矸輥硖幚淼貐^(qū)利益問題時，包括協(xié)調不同地方政府之間的地方利益和中央與地方之間的利益關系時，必然使得地區(qū)利益及其實現(xiàn)過程具有明確的行政邊界，是一種排他性收益。[1]在這種情況下，行政區(qū)域內的地方保護主義盛行就成為我國區(qū)域間市場分割的必然表現(xiàn)。體現(xiàn)為區(qū)域政府間惡性競爭、行政壁壘森嚴、各地方政府為了地方經(jīng)濟利益而運用行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段進行市場封鎖。

部門分割是指政府內的職能部門缺乏縱向和橫向的聯(lián)系和協(xié)作。部門分割在中國有很深的歷史和文化背景。從歷史而論，中國社會從春秋末期起逐漸進入家族社會，以家族為主體的家庭成為社會基本組織形式，家族關系成為人們最重要的生活關系，家庭生活成為人們生活方式基本內容的社會形態(tài)。[2]1949年后，新中國仿制蘇聯(lián)建立的是高度中央集權的傳統(tǒng)社會主義體制，全部社會資源壟斷在國家乃至中央政府手中，國家通過一系列制度性手段將所控制的社會資源分配至單位，從而形成單位對社會資源的占有，并在此基礎上形成了部門的社會控制，最終形成了具有中國特色的社會分層體系和中國社會的關系基礎，這種歷史慣習在一定意義上制約著當今的區(qū)域政府在區(qū)域性社會突發(fā)事件的治理協(xié)作。

關于官員利益，主要有兩點：一是自上而下的政績考核，二是自下而上的官本位本能。關于政績考核的功能已經(jīng)做了很多分析[3]，這里著重分析官本位本能。官本位本能實際上是占據(jù)公共社會資源分配權力的人對自身利益保護的自我本能維護。按照社會理性人的假設，人們?yōu)檫_到一定的目標，在采取社會行動時，越來越趨向于以社會規(guī)范、文化習俗、他人行動和自我感知為行動選擇域，通過合適的和相應的手段，以獲取利益最大化。[4] 單位制在發(fā)揮歷史作用的過程中，又不可避免地產(chǎn)生了一系列 “制度后果”，在社會生活領域的集中體現(xiàn)是其束縛—保護機制，構筑了一種封閉、狹隘的社會生活空間，形成了官員依附性人格，最終導致了官員個人利益維護的地位決定論，以致官員在區(qū)域性協(xié)作決策時不能不首先考慮個人的得失。

其次，平等互信原則構成了政府間區(qū)域價值共識協(xié)作機制的制度性基礎。

平等互信原則包涵了兩個核心概念：一是區(qū)域政府間的地位平等和權利平等；二是區(qū)域政府間的相互信任。

從宏觀理論上說，平等涉及的是社會成員之間關系的性質以及這種關系所賴以形成的標準問題。平等作為一種思想觀念、實際運動和社會制度，不能脫離一定的社會歷史條件而獨立存在，其相關因素涉及經(jīng)濟、政治、歷史、文化諸多方面，脫離社會歷史條件的抽象的平等是不存在的。具體到長三角，由于各參與城市在各個行政區(qū)的地位不同，造成政府的政策傾斜不同，政府的投資、扶持力度不一樣，導致了一些城市總體實力及競爭力要強于其他城市。此外，由于地理因素以及后天的發(fā)展使得一些城市的潛力逐漸發(fā)揮出來，這都造成區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性。長三角各個城市的投資環(huán)境、經(jīng)濟實力、綜合實力存在著非均衡性，這給長三角區(qū)域政府合作帶來了挑戰(zhàn)。

社會學關于信任的論述中，具有最為重要的意義，并且產(chǎn)生了顯著影響的首推韋伯。韋伯區(qū)分了兩類信任：一是以血緣性社區(qū)為基礎的特殊信任；一是以信仰共同體為基礎的普遍信任。[5]福山進一步擴展了韋伯的論斷，其假設前提就是：一個國家的福利以及它參與競爭的能力取決于社會本身的信任程度。[6]福山的研究理路是，建立在宗教、傳統(tǒng)歷史習慣等文化機制之上的信任構成了一個國家的社會資本，從而影響該國在全球經(jīng)濟中的競爭力。具體到長三角區(qū)域，盡管長三角地區(qū)17個主要城市已經(jīng)建立起了固定的合作聯(lián)系，如長江三角洲地區(qū)城市經(jīng)濟協(xié)調會等，但仍然很遺憾地看到實質性的合作不多，在區(qū)域性社會突發(fā)事件治理協(xié)作制度實施的過程中受到諸如新型地方保護主義的出現(xiàn)、區(qū)域政府間競爭的加劇、信息不對稱造成地方政府間的相互猜忌、制度實施不全面等因素的制約。

二、政府間區(qū)域共識價值協(xié)作的中國歷程

可以肯定地說，中國在政府間區(qū)域共識價值協(xié)作方面沒有多么耀眼的傳統(tǒng)。我國在延續(xù)數(shù)千年的“大一統(tǒng)”的皇權治理中依循的是強制性協(xié)作模式，即便是新中國建立以后直到今天都是如此。改革開放前實行的基本是政府壟斷主導下的區(qū)域經(jīng)濟合作。在高度集權的中央計劃經(jīng)濟體制中，中央的利益高于一切，企業(yè)與地方行為都由中央計劃安排，其自身的利益沒有得到體制的承認，反映在區(qū)域協(xié)作上，就出現(xiàn)了政府壟斷主導下的區(qū)域發(fā)展格局。突出表現(xiàn)在： 中央政府直接壟斷經(jīng)濟資源配置；中央政府直接壟斷人力資源配置；政治動員推動社會經(jīng)濟活動；中央對地方經(jīng)濟實行集中管理。政府壟斷式體制的建立，使國家意志成為經(jīng)濟社會的唯一選擇，地方、企業(yè)和個人都必然服從國家利益，區(qū)域合作更是無從談起。在高度集權的中央計劃經(jīng)濟體制下，各區(qū)域強調行政組織的縱向分工原則而導致了橫向合作的不發(fā)達狀況。

1978年黨的十一屆三中全會后，改革開放方針的實施和商品經(jīng)濟的發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟合作出現(xiàn)了新變化。這一時期實行的是政府競爭主導下的區(qū)域經(jīng)濟合作。政府競爭式配置資源經(jīng)濟體制形成后，各級各類政府成為市場競爭的主體，社會經(jīng)濟利益以區(qū)域和產(chǎn)業(yè)形式呈現(xiàn)多元化。在中央政府的主導下，橫向的經(jīng)濟聯(lián)合和對口支援是區(qū)域間合作的主要形式。1979年7月，中共中央批準了《全國邊防工作會議報告》，確定組織內地發(fā)達省、市實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。1979年國務院提出了區(qū)域合作的16字方針“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、堅持自愿、組織聯(lián)合”，并于1980年作出了《關于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，以地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間余缺物資調劑和技術、資金協(xié)作為主的區(qū)域合作開始興起”。1981年華北地區(qū)在呼和浩特市召開了經(jīng)濟技術協(xié)作會議，并成立了我國第一個區(qū)域經(jīng)濟合作組織——華北經(jīng)濟技術協(xié)作區(qū)（由京、津、冀、晉、內蒙組成）。1983年1月，國務院批轉了《關于經(jīng)濟發(fā)達省、市同少數(shù)民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟技術協(xié)作工作座談會紀要》，進一步推動了對口支援和經(jīng)濟技術協(xié)作在全國的全面實施。1984年，《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》提出了在對外開放的同時對內開放的要求，并歸納了新的16字方針“揚長避短、形式多樣、互利互惠、共同發(fā)展”[7]。之后，上海經(jīng)濟區(qū)、華北經(jīng)濟區(qū)等相繼成立，區(qū)域經(jīng)濟合作范圍開始擴大。

20世紀80年代中期，由于區(qū)域經(jīng)濟合作給各方帶來了巨大的利益，區(qū)域經(jīng)濟合作全部鋪開。[8]67-721984年9月，原國家經(jīng)委與國家計委、國家民委和國家物資局聯(lián)合召開了“全國經(jīng)濟技術協(xié)作和對口支援會議”。1984年秋，《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》明確指出：“對外要開放，國內各地區(qū)之間更要相互開放。經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)和比較不發(fā)達地區(qū)、沿海、內地和邊疆、城市和農(nóng)村，以及各行業(yè)各企業(yè)之間，都要打破封鎖、打開門戶按照‘揚長避短、形式多樣、互利互惠、共同發(fā)展’的原則，大力促進橫向經(jīng)濟聯(lián)系，促進資金、設備、技術和人才的合理流動，發(fā)展各種經(jīng)濟技術合作，聯(lián)合舉辦各種經(jīng)濟事業(yè)，促進經(jīng)濟結構和地區(qū)布局的合理化，加速我國現(xiàn)代化的進程。”[9]，此后“橫向經(jīng)濟技術聯(lián)合”進入發(fā)展高潮階段，城市政府發(fā)揮了重要作用，“加強地區(qū)經(jīng)濟技術合作”普遍被省地兩級政府視為促進地方發(fā)展的重要舉措。1986年，國務院頒發(fā)《關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，對橫向經(jīng)濟聯(lián)合的原則和目標、維護企業(yè)橫向經(jīng)濟聯(lián)合的自主權、促進物資的橫向流通、加強生產(chǎn)與科技的結合、發(fā)展資金的橫向融通、保障經(jīng)濟聯(lián)合組織的合法權益等區(qū)域合作問題作了具體、明確的規(guī)定。1990年，國務院又頒布了《關于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》，這對緩解當時較為激烈的地區(qū)沖突起了一定的作用。1991年制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》又提出了“繼續(xù)完善和發(fā)展區(qū)域合作，以省、區(qū)、市為基礎，以跨省、區(qū)、市的橫向聯(lián)合為補充發(fā)展經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，提倡經(jīng)濟上較發(fā)達的沿海省、市與內地較不發(fā)達的省、區(qū)開展經(jīng)濟聯(lián)合的要求。”[10]在這一階段，區(qū)域合作組織內部機構設置、合作手段與內容等不斷得到完善，而且區(qū)域間接的交流與合作也發(fā)展較快。[11]

進入新世紀以來，經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化加速發(fā)展，我國的區(qū)域經(jīng)濟合作也初步邁入規(guī)范化階段。特別是2003年中央提出“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”以來，中國的區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)生了顯著的變化，呈現(xiàn)出新的特點[8]102-105：第一，區(qū)域經(jīng)濟合作成了國家戰(zhàn)略，地區(qū)各自為政的發(fā)展也因之轉變?yōu)閰^(qū)域內外合作、整合與協(xié)調發(fā)展；第二，區(qū)域經(jīng)濟合作成了方方面面的共識，中央政府主導的區(qū)域合作轉變?yōu)榧扔兄醒胝鲗У膮^(qū)域合作，也有地方自發(fā)的區(qū)域合作；第三，區(qū)域經(jīng)濟合作有了市場機制的牽引，行政主導的區(qū)域合作轉變?yōu)榧扔行姓鲗У膮^(qū)域合作，又有市場主導的區(qū)域合作。在這一輪區(qū)域經(jīng)濟合作中，企業(yè)和地方政府成為主要推動力量。在這種背景下，2001年頒布的《國務院關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》和2004年國務院有關部委聯(lián)合發(fā)布的《關于清理在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》標志著我國區(qū)域經(jīng)濟合作規(guī)范化與消除地區(qū)沖突進入了基本的規(guī)范體制。

從上述的我國區(qū)域協(xié)作歷史的簡單追溯來看，政府間區(qū)域共識價值協(xié)作的形成主要有三個方面的原因：一是中央政府的強制性引導，如前述的改革開放前中國六大版塊經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的運行和東西部支援模式的開展；二是國際趨勢的有力推動。一方面，各國各地區(qū)相互開放，借助于跨國公司的不斷發(fā)展，各類要素在某一區(qū)域內實現(xiàn)了“無障礙”的跨地域流動，一定范圍內的區(qū)域市場基本建立。另一方面，為積極融入經(jīng)濟全球化，各國各地區(qū)均在政府層面采取了不同措施，進一步加強了對區(qū)域合作的干預。在這種國際趨勢的推動下，中國為了自身的發(fā)展需求在積極參與國際合作的同時，在國內也積極引導著區(qū)域協(xié)作；三是國內區(qū)域結構的變遷需求。隨著中國市場體制的逐步完善，一方面形成了東西部的巨大差距，另一方面在發(fā)達地區(qū)區(qū)域內政府與市場的關系發(fā)生了微妙變化，企業(yè)的擴張需求迫使區(qū)域內各地方政府為了在區(qū)域競爭中獲益，過度利用行政力量干預市場，如對原材料、銷售市場及作業(yè)工人的區(qū)域需求等，這種區(qū)域協(xié)作是以保護區(qū)域內企業(yè)的利益為出發(fā)點的。對區(qū)域一體化的發(fā)展來說，違背了政府站在社會公眾利益上對市場行為進行監(jiān)管的“守夜人”[12]角色。但在另一個角度而言，這種協(xié)作推動了區(qū)域政府共同協(xié)商制定區(qū)域市場一體化的發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一市場準入政策和規(guī)則、完善各類市場機制、規(guī)避相互間的惡性競爭和浪費的政府間區(qū)域共識價值協(xié)作的形成，有利于實現(xiàn)區(qū)域各方未來互利共贏。

三、長三角政府間區(qū)域共識

價值協(xié)作的實踐長三角政府間區(qū)域共識價值協(xié)作的形成與全國有接近相同的路徑。自改革開放以來，其區(qū)域協(xié)作的歷程大致可分為三個階段。[13]20世紀80年代初，作為打破行政條塊最早的嘗試，長三角成立了“上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室”，直接參與者包括長三角14市（后來變成15個）。但由于該機構僅有協(xié)調職責，而無決策的權限，致使合作流于形式，規(guī)劃“紙上談兵”；1990年上海浦東開發(fā)區(qū)正式向世界開放后，江浙兩省確立了“協(xié)同”觀念，分別把寧波和南京的發(fā)展放在了重要位置上。盡管江浙兩省謀求加強聯(lián)合，以利用浦東開發(fā)的便利，但總體上依然是在走各地獨立發(fā)展的道路；1996年國家提出要“以上海為龍頭帶動長三角及長江流域的發(fā)展”后，長三角有關政府部門和企業(yè)共建并參與了四個區(qū)域性合作組織：長江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調會、長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調會、長江流域發(fā)展研究院及長江開發(fā)滬港促進會。這些機構就區(qū)域內涉及的經(jīng)濟、旅游、基礎設施等重大戰(zhàn)略問題展開了討論與研究，在一定程度上推進了各城市的合作。目前，長三角區(qū)域地方政府間內部協(xié)調機制主要包括三個層次：一是“江浙滬省（市）長座談會”，自2001年起每兩年由三省（市）省（市）長參加；二是由“長三角”17市的常務副市長參加的“經(jīng)濟協(xié)調會”，也是每兩年召開一次；三是“協(xié)作辦主任會議”，其職責是落實前兩個會議形成的決策和方針。

但就深層次政府間區(qū)域共識價值協(xié)作機制而言，有幾點值得思考。由于中小企業(yè)的發(fā)展是長三角區(qū)域經(jīng)濟增長的主要載體，本研究就以長三角區(qū)域中小企業(yè)在2008年國際金融危機以來的區(qū)域性生存困境治理為例。中小企業(yè)在長三角地區(qū)的勞動就業(yè)、財政收入、出口創(chuàng)匯、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等各方面做出了重要貢獻。但自2008年國際金融危機以來，中小企業(yè)在長三角地區(qū)普遍生存困難，以至于可以稱為區(qū)域性的社會突發(fā)事件。浙江省中小企業(yè)局在2008年年中三度投書國家發(fā)改委，陳述浙江中小企業(yè)的融資難狀況、生存發(fā)展困境以及解決之策，其中題為“當前中小企業(yè)生存環(huán)境亟待改善”的報告中指出，浙江全省“200多萬家民企處境微妙，大量中小企業(yè)生存面臨危機，關停并轉增多，許多宏觀層面上的問題僅靠地方政府、企業(yè)本身難以解決。……中小企業(yè)經(jīng)營和生存狀況堪憂”。同處長三角的江蘇省和上海市兩地的中小企業(yè)狀況同浙江類似。2011年溫州市經(jīng)貿(mào)委監(jiān)測顯示，該年前3個月，該市眼鏡、打火機、制筆、鎖具等35家出口導向型企業(yè)銷售產(chǎn)值同比下降7%，利潤同比下降30%左右。同時，這些企業(yè)訂單金額出現(xiàn)減少趨勢，單筆訂單平均金額比上年同期下降的占167%。這些企業(yè)中虧損的占四分之一有多，僅三成企業(yè)利潤保持增長。行業(yè)平均利潤率為31%，利潤率超過5%的企業(yè)不到10家。

那么長三角區(qū)域各級政府之間簽署的各項協(xié)作協(xié)議發(fā)揮的效應如何呢？長三角區(qū)域政府間協(xié)作的機制運行結果如何呢？應該承認，2008年國際金融危機以來，長三角區(qū)域各級政府都十分重視，應急反應也比較迅速，在諸如工商、人事、生態(tài)治理、科技創(chuàng)新等己經(jīng)形成了相應的共同幫助中小企業(yè)生存困境的制度性的協(xié)議。但是，政府間許多行政協(xié)議的達成是靠領導人作出的承諾來保障的，缺乏法律效力，使得已締結行政協(xié)議的實現(xiàn)缺乏穩(wěn)定性。各政府間合作一般采取集體磋商的形式，而沒有形成制度性的談判機制，這種形式容易在涉及實質性利益的問題上而導致分歧太大而無法達成共識。以中小企業(yè)生存困境事件后銀行放貸情況為例，一份針對長三角地區(qū)兩省一市商業(yè)銀行對中小企業(yè)放貸情況的調研顯示，742%的銀行表示不會對未在本地注冊的外地企業(yè)直接放貸，86%的銀行認為在放貸過程中曾經(jīng)受過地方政府的影響，近半數(shù)銀行認為政府主要通過給本地企業(yè)做出擔保來影響銀行的放貸決策，77%的銀行表示政府主要由于不易監(jiān)管資金使用情況而限制銀行向外地企業(yè)放貸，89%的銀行認為目前長三角銀行體系阻礙了區(qū)域內企業(yè)的融資，但是同時，74%的銀行表示在對企業(yè)放貸時，第一考慮的因素是行業(yè)的發(fā)展前景和企業(yè)的綜合實力。[14]盡管銀行基于自身盈利的需要而愿意對實力強的企業(yè)異地放貸，但是最終這種愿望難以實現(xiàn)。究其原因，一方面是因為長三角地區(qū)企業(yè)信息公開制度建設尚有很大欠缺，銀行與企業(yè)之間的定期溝通交流機制不完善，造成本地銀行與外地企業(yè)信息不對稱；另一方面是因為該區(qū)域中小企業(yè)信用擔保機構和基金缺位。兩者綜合作用之下使得銀行對異地中小企業(yè)放貸風險無法轉移，阻礙了中小企業(yè)的順利融資。地方政府對中小企業(yè)能否從銀行獲得資金影響重大，但是長三角競爭政策不夠完善，無法限制地方政府阻礙銀行異地放貸的行為。從長三角區(qū)域內各地區(qū)的合作情況看，整個銀行體系內部各銀行以及不同支行在中小企業(yè)融資方面缺乏有創(chuàng)意的互利合作方式。多重因素致使長三角地區(qū)中小企業(yè)多年來持續(xù)存在融資不暢的問題。

這個案例是一個普通的區(qū)域性突發(fā)事件，但可以看到以下三個方面的問題。

第一，長三角制度化的程度相對較低，準確地說，只是一種地方政府倡導式的非制度性合作協(xié)調機制。

政府間許多共識的達成是靠領導人作出的承諾來保障的，缺乏法律效力，使得這種共識的達成缺少穩(wěn)定性。一旦地方領導調動便容易使合作機制架空。而且各政府間合作一般采取集體磋商的形式，而沒有形成像歐盟那樣的談判機制。這種形式容易在涉及實質性利益的問題上，由于分歧太大而無法達成共識。特別是，由于中國是單一制的國家，地方政府只是依賴于中央政府與上級政府，地方政府之間較少互動。這種行政體制的弊端在于，各地方政府之間缺乏有效的溝通、信息交流，資源缺乏有效而系統(tǒng)的整合與利用，這也是區(qū)域各地方政府抱著“各掃門前雪”的制度性根源。從區(qū)域協(xié)作的技術層面看，我國政府這種傳統(tǒng)特質可以概括為“行政區(qū)行政”，即基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。[15]該行政區(qū)域管理制度使各地方政府的眼光只囿于本行政區(qū)邊界范圍內，各地的經(jīng)濟發(fā)展僅從行政區(qū)角度出發(fā)，只考慮本轄區(qū)的經(jīng)濟利益，而不能從區(qū)域的整體角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮區(qū)域性社會突發(fā)事件治理。這種行政區(qū)域管理制度造成了各地發(fā)展的分散化，割裂了區(qū)域經(jīng)濟社會的一體化發(fā)展和區(qū)域政府間的合作。

第二，長三角區(qū)域合作的組織形式相對較為松散，沒有一套制度化的議事和決策機制，也沒有建立起一套功能性的組織機構。組織機制的缺乏大大增加了區(qū)域政府間的合作成本。由于各個部門工作性質不同，職責也不一樣，各自的利益取向也有差異，各自需要介入的方式和程度也不相同。因此，沒有合作就可能會出現(xiàn)自行其是的狀況，不利于有效地處理突發(fā)事件。協(xié)調聯(lián)動主要是指參與突發(fā)事件處理的人員的行動要圍繞同一個目標相互配合，步調一致，做到快速有序。現(xiàn)代社會大部分突發(fā)事件的原因和結果都是綜合性的，參與突發(fā)事件應對的人員和力量來自各個方面，包括交通、通信、消防、信息、食品、搜索、衛(wèi)生救護、媒體支持和政府其他部門的人員等，因此，在處理應對突發(fā)事件時的協(xié)調一致就特別重要。加之，突發(fā)事件的不可回避性以及突發(fā)事件應急管理的緊迫性，要求我們政府在事件發(fā)生后，能及時迅速協(xié)調不同職能部門，明確相關部門與機構的責任和義務，優(yōu)化整合各種社會資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢，從而將突發(fā)事件造成的損失降低到最低限度。

第三，雖然長三角區(qū)域內各政府間合作共識已經(jīng)確立，但缺乏統(tǒng)一的合作戰(zhàn)略規(guī)劃。近年來，各地政府紛紛將融入大上海、共享長三角區(qū)域經(jīng)濟合作收益作為自身的發(fā)展戰(zhàn)略。但是，這種共識是沒有統(tǒng)一方案的共識，各地在很大程度上都是按照自身發(fā)展的內在邏輯和實際需要來展開的，而不是從整個區(qū)域發(fā)展的要求出發(fā)。

區(qū)域性社會突發(fā)事件治理政府間區(qū)域共識協(xié)作的管理需要政府各部門或地方政府之間的廣泛協(xié)調。由于缺乏相應的中心控制和總體協(xié)調，使得政府執(zhí)行協(xié)作任務時多數(shù)存在著部門利益之爭，政府內部組織結構的職能簡單化，缺乏行動的整體觀念，往往會導致政府部門之間的敵視，增加政府間協(xié)調成本。同時行政機構的本位主義是一種只關心自我目標的實現(xiàn)，卻忽略與其他機關相互合作的表現(xiàn)。區(qū)域行政面對的是跨區(qū)域公共事務，但是由于平級政府內部或跨區(qū)域政府間關系缺乏完整統(tǒng)一的權威，加上政策過程多元的價值表達，致使參與的政府主體不必將合作視為獲得共同利益的必然途徑。再加上可供誘導合作的資源在政府體系可能不容易轉移等因素，政府間的交換行為事實上并不如市場條件下交換那般單純。

長三角區(qū)域各地方經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性為政府間的合作提供了一定的可能性。如果各個地方政府能夠根據(jù)各自的現(xiàn)狀，進行錯位競爭的目標定位，就能順利推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展。但在現(xiàn)實中，經(jīng)過三十多年不斷的體制轉換，產(chǎn)品市場的市場化程度已經(jīng)很高，資本及各類要素市場也在逐步建立和形成之中，市場而不是計劃指令在資源配置中居于基礎性地位，而且隨著個人主體利益地位的確立，個人之間的利益交換已經(jīng)不再通過國家這個以往的利益交換器，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立及逐步完善，多元利益主體逐漸走向獨立。在這種背景下，由于傳統(tǒng)政治體制造成的各地條塊分割和地方保護主義，以及各項經(jīng)濟指標與官員個人的政績升遷掛鉤，導致長三角各地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的關注更多地表現(xiàn)為對本轄區(qū)經(jīng)濟指標的關注，而不能對整個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標進行統(tǒng)籌規(guī)劃。各地競相發(fā)展利潤大的產(chǎn)業(yè)，如長三角地區(qū)有不少城市把發(fā)展鋼鐵、汽車、高新技術產(chǎn)業(yè)等高利潤產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，忽視了各自的比較優(yōu)勢，缺乏對整個區(qū)域的明確定位和分工，造成區(qū)域內各地方政府為了雷同的發(fā)展目標，進行無序甚至是惡性競爭。又如長三角區(qū)域各沿江城市競相定位為港口城市，以發(fā)展港口產(chǎn)業(yè)和運量較大的重化工業(yè)，導致長三角水域碼頭和配套道路等基礎設施重復建設，引發(fā)各城市之間的生產(chǎn)布局重復、產(chǎn)業(yè)結構同化等問題，這就給地方政府之間的合作造成了很大的障礙。

在這個意義上說，長三角政府間區(qū)域共識價值協(xié)作機制還需要從基礎做起。雖然長三角應對社會突發(fā)事件的政府之間共識協(xié)作機制建設已經(jīng)取得了一定的成就，在諸如完善資源配置制度、協(xié)調中央政府與地方政府關系及激勵地方官員的參與動機等方面都做出了有益的探索，但問題也是明顯的。正如上文在分析2008年金融危機影響下的長三角中小企業(yè)生存困境事件時所指出的，各級政府間共識協(xié)作的制度化運作程度還不完善，在應對社會突發(fā)事件時還缺乏權威性的中心協(xié)調機構，區(qū)域內各行政區(qū)的地方保護主義沒有得到制度性遏止，民間行業(yè)協(xié)會還沒有成為各級政府之間協(xié)作的公共中間服務平臺等。有些問題是階段性區(qū)域發(fā)展過程問題，而有些問題是文化、歷史及體制性問題。因此，制定一個各地共同遵守的區(qū)域公約很有必要。地方政府區(qū)域合作制定的制度前提假設是，區(qū)域內地方政府都愿意讓渡出本地區(qū)的一部分權利，同時也會嚴格遵守制度的規(guī)定，因為這是實現(xiàn)利益最大化的必然選擇。因為區(qū)域合作發(fā)展是建立在跨行政區(qū)基礎之上的，為了消除局部利益對區(qū)域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區(qū)基礎上形成共同的內在機制，并在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規(guī)范，實現(xiàn)組織體系內的超行政區(qū)的協(xié)調與管理，以增強區(qū)域共識價值協(xié)作的力度。

①有關長三角區(qū)域社會突發(fā)事件治理問題，本人已經(jīng)發(fā)表系列文章，如趙定東，《長三角社會突發(fā)事件區(qū)域性治理的政府協(xié)作》，《遼東學院學報》，2009年第1期；趙定東、王新，《政府間區(qū)域協(xié)作的機制與“中國實踐”困境》，《湖南師范大學社會科學學報》，2011年第2期；趙定東、王欣，《長三角區(qū)域社會突發(fā)事件治理機制》，《杭州研究》，2010年第4期；趙定東、李潔，《長三角區(qū)域社會突發(fā)事件的特點與演化根源探討》，《中共浙江省委黨校學報》，2010年第6期；趙定東，《長三角區(qū)域社會突發(fā)事件治理中的利益協(xié)作機制》，《黨政干部學刊》2011年第12期等文，對長三角區(qū)域社會突發(fā)事件的特點與演化根源做了詳盡的分析。本文作為長三角區(qū)域社會突發(fā)事件研究系列姊妹篇，文中不再重復介紹。

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