政府機構改革中的“怪圈”探析

摘要： 從我國政府機構改革發(fā)展歷程看，論述政府機構及人員“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”“怪圈”存在具有客觀必然性，當前的大部制改革在具有合理性的同時，也存在局限性。因此，政府治理與改革不能以簡單的機構增減論成敗，而要以能否準確及時回應生產力發(fā)展和社會需求為準則，不斷調整、完善和優(yōu)化政府職能，以控制人均行政成本為中心，完善監(jiān)督機制，以最優(yōu)化配置資源為導向，實現(xiàn)“市場—政府”的動態(tài)平衡，從而延長“怪圈”循環(huán)周期，直至走出怪圈。

關鍵詞： 怪圈；必然性；大部制改革

中圖分類號：C 916文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2012）05005506

學術界普遍認為，中國自1949年以來，歷經十數(shù)次政府機構改革，但政府機構及人員始終未能擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”、“合并—分開—再合并—再分開”、“上收—下放—再上收—再下放”的“怪圈”，認為“這三個‘循環(huán)圈’使中國多次進行的政府機構改革收效甚微”。[1]對于這一“怪圈”形成的原因、破解的方法等，學術界是仁者見仁、智者見智。如北京大學李景鵬教授認為，官本位及追求小團體利益是政府機構改革沒能擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”主要因素。[2]學者黃仁宗認為，中國政府改革迭陷“怪圈”的深層次原因，主要是現(xiàn)代化國家發(fā)展戰(zhàn)略、中國宏觀改革的路徑選擇——增量改革與政策調整、政府規(guī)模理念的偏失、重機構輕功能和人大預算監(jiān)督的乏力等五個方面。[3]學者劉愛芳認為，破解機構改革的“怪圈”要完善市場經濟、培育和發(fā)展社會組織。[4]然而，筆者認為，政府機構及人員“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”存在是有其必然性的，是在眾多因素綜合作用下的非簡單原點回歸，是政府治理與改革的潛在規(guī)律。

一、我國中央政府機構改革歷程

從機構改革歷程來看，我國先后進行了9次政府機構改革，其中建國到1997年期間，進行了6次改革，結果均未能擺脫政府機構及人員“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”；1998年至今，進行了3次改革，政府機構數(shù)量基本保持一致，改革取得了顯著成效，見下表1。從中央政府機構改革的歷程觀察和反思，原有的政府機構“怪圈”是否已被破解和跳出了呢？從而有必要重新審視“怪圈”的成因及其規(guī)律。

表1我國的政府機構改革時間事件機構個數(shù)（個）循環(huán)數(shù)1949年政務院初具規(guī)模35第一個循環(huán)1952—1953年第一次機構改革421954年國務院成立641955—1956年國務院擴充機構811958——1959年第二次機構改革601960—1965年第三次機構改革，精簡干部81萬人79第二個循環(huán)1970年權力下放國務院機構32個，實際19個1971—1975年國務院動亂中恢復52第三個循環(huán)1976—1978年增加機構761979—1981年底機構大膨脹1001982年第四次機構改革611983—1984年機構再度膨脹65第四個循環(huán)1985—1986年繼續(xù)膨脹721988年第五次機構改革651989—1993年機構再度膨脹861993年第六次機構改革591998—

這三輪改革是以定職能、定機構、定人員三定為原則，不斷調整、完善和優(yōu)化政府職能，使機構數(shù)量基本保持一致，取得了顯著成效2003—2008年第八次機構改革282008年至今

第九次機構改革

（探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制）27

注：本數(shù)據(jù)來源于《國家部委60年，歷次機構改革中被撤銷和新組的部委》及劉志峰主編的《第七次革命》。二、政府機構的“怪圈”是對生產力

發(fā)展和社會需求的必然回應經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反過來作用經濟基礎，這是馬克思主義的基本原理。從這一基本原理出發(fā)，可以理出政府治理要遵循的一個邏輯過程：生產力發(fā)展和社會需求—政府管理、善治和服務—政府機構與人員的增減。這一邏輯過程可以簡單的表述為：生產力發(fā)展和社會需求是政府管理、善治和服務的邏輯起點，政府的管理、善治和服務是對生產力發(fā)展和社會需求的回應，機構和人員的增減是政府適應生產力發(fā)展和社會需求的外在表現(xiàn)。（一）政府機構的“怪圈”是由生產力發(fā)展狀況決定的政府機構設定、人員的編制客觀上由一定時期生產力發(fā)展水平決定，其主要表現(xiàn)為膨脹與撤并兩個方面。1.生產力發(fā)展使政府機構和人員不斷膨脹生產力發(fā)展導致生產分工不斷細化，行業(yè)不斷分化、變更、整合和更新。為適應生產力進一步發(fā)展，政府往往要設定相應的機構及編制予以適應發(fā)展的需要。如：隨著生產力的發(fā)展和工業(yè)行業(yè)的細化，我國管理工業(yè)部門由建國初期的重工業(yè)部、第一機械工業(yè)部、第二機械工業(yè)部、燃料工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工業(yè)部、地方工業(yè)部等7個，在1982年增加到冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、核工業(yè)部、航空工業(yè)部、電子工業(yè)部、航天工業(yè)部、兵器工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、化工工業(yè)部、紡織工業(yè)部等11個。[5]又如：“美國在建國之初，聯(lián)邦政府只設立國務院、財政部和陸軍部，隨著生產力的發(fā)展，到19世紀中期又增設內政部和海政部，后來隨著生產力不斷發(fā)展……為適應現(xiàn)代化需要，又逐漸增設了司法部、郵政部、商業(yè)和勞工部、衛(wèi)生教育及福利部等”。[6]這表明政府機構和人員會隨著生產力的發(fā)展不斷膨脹。2.生產力發(fā)展使政府機構和人員得以撤并生產力的發(fā)展本身就是一個不斷淘汰落后產能、更新生產力的過程，是產業(yè)不斷調整、變更、整合和更新的過程。這種生產力的自我更新，使政府的職能、機構、人員得以不斷撤并。更重要的是，隨著生產力發(fā)展所帶來科學技術的進步、科學管理理論的發(fā)展、現(xiàn)代管理模式的創(chuàng)新，使得政府可以通過合并、撤銷等方式精簡機構和人員。如，隨著生產力的不斷發(fā)展、產業(yè)的不斷更新、科學管理能力不斷提升，1982年至2008年間，我國工業(yè)管理部門由11個精簡為工業(yè)與信息化部1個部門。又如，打字機、復印機等技術發(fā)明與應用，使得政府機構中打印室、書記員、文印員等得以精簡。電話和網絡的發(fā)展，使得政府的人力通信機構得以撤并。再如：BOT（建設—經營—轉讓）管理模式的創(chuàng)新，促進了政府向社會購買服務，在一定程度上減輕了政府機構和人員膨脹壓力。這種隨著生產力發(fā)展而形成的政府機構和人員增減，使“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”有著必然性。（二）政府機構的“怪圈”是由社會需求決定的馬克思·韋伯認為社會專業(yè)化、利益多元化是社會發(fā)展的必然趨勢，更是社會進步的體現(xiàn)。隨著社會專業(yè)化、利益多元化的發(fā)展，社會需求也在不斷增減、進化、轉變與更新。這要求政府機構和人員必須作出相應增減，以回應社會需求及統(tǒng)治需要。1.社會需求的增減促進政府機構及人員增減隨著社會的發(fā)展，社會群體不斷分化，形成不同的利益群體。這些群體的利益訴求及其增減，催生了政府管理、善治和服務的增減，推進了政府機構及人員的增減。如，東莞市在全國率先成立專門服務管理外來工的新莞人服務管理局、鎮(zhèn)街新莞人服務管理中心，這就是政府機構與人員適應社會管理需求而增加的典型案例。東莞市委書記劉志庚在論述東莞社會管理時指出：“東莞總人口822萬人，戶籍人口只有184萬人，社會管理壓力相當大……將外來工稱謂改為新莞人、成立新莞人服務管理局、讓新莞人參政議政……不重視、不關心、不善待流動人口，遲早會出大事。”[7]這表明政府機構及人員增長要以回應社會需求為準則。同樣，政府機構與人員也會隨著社會需求變化而精減。另一方面，根據(jù)東莞市人民政府機構改革方案（東機編[2009]116號），市委農辦、物價局等機構進行了撤并?！皷|莞大部制改革以來，市政府組成機構由原來的37個部門精簡至32個部門，進一步提高了辦事效率。”[8]這種隨著社會需求的增減而形成政府機構及人員的增減，使“怪圈”存在必然性。2.同一社會需求的變化亦促進政府機構與人員的增減隨著社會的發(fā)展，人們對政府的管理、善治和服務，無論是數(shù)量、質量，還是廣度、深度等都在不斷提高，從客觀上促進政府機構及人員不斷地增減。如，為適應人民對公共衛(wèi)生需求的變化，東莞市人民政府近年來對基層公共衛(wèi)生機構實行了改革，原來承擔公共衛(wèi)生職能的唯一機構——基層醫(yī)院，根據(jù)社會需求拆分為基層醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、食品藥品監(jiān)督站等三大機構，公共衛(wèi)生人員相應大規(guī)模增加，這一機構和人員增加是政府適應社會需求變化的典型例證。同樣，社會發(fā)展也會促進社會需求減弱、轉變及退出，使政府機構與人員相應得以撤并。如，隨著市場經濟的發(fā)展，許多與計劃體制相適應的機構和人員逐漸撤并。

生產力的進步和社會需求的變化不僅直接使得政府機構和人員增減成為常態(tài)，更使政府“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈”具備了合理性。因此，那些想把政府機構改革畢其功于一役的想法和做法是不切合實際的。政府治理與改革，應以圍繞滿足生產力發(fā)展和社會需求為目的而不斷調整、完善和優(yōu)化職能為切入點。

三、政府機構的“怪圈”是官僚政治

本身屬性的必然結果（一）“怪圈”是官僚政治存在并發(fā)生作用的結果機構是權力的物質載體，權力的實現(xiàn)必須要由機構及人員來實現(xiàn)?！霸诠倭沤M織里，每一個官員，不是為了工作的增加而增加自己的下屬，而是為了追求自身工作的輕松，權力的最大化和升遷的機會。這就是著名的帕金森定律（parkinson’s law）”[9]185。

官僚政治是“怪圈”形成的組織動因。政府是個龐大的官僚組織。為了追求自身的工作輕松，政府里的人員總是在顯性或隱性地利用一切可以利用的手段，增加自己下屬和政府機構，以此達到自己權力最大化。機構的增加也為下屬晉升提供了機會，于是官員及下屬便極力推動政府膨脹。另一方面，當官僚政治明顯發(fā)生作用時，即使民眾中的一些人發(fā)現(xiàn)政府在不斷膨脹，但是單一的個人力量對政府這個龐大的官僚組織影響是十分有限的，甚至是微不足道的。這使政府機構及人員的膨脹成為必然。

當民眾普遍認為政府機構臃腫、人浮于事、效率低下、成本過高、必須要改革時，就會自覺地形成壓力集團對政府施壓，要求政府精簡機構和人員。更重要的是，政府高層認識到機構臃腫及人員膨脹已經或可能沖擊統(tǒng)治基礎時，為適應民意和鞏固自己的統(tǒng)治基礎，政府高層便會推動改革，精簡機構和人員。

然而，當政府機構精簡到民眾和政府高層普遍認為合理的時候，官僚組織中的帕金森定律又起作用，推動政府又一次進入“再膨脹—再精簡”的周期。

建國以來我國機構改革走不出“怪圈”的原因是多方面的，但是官僚政治的存在和發(fā)生作用是不可否認的?！皩C構改革搞了一次又一次，經年不斷…但是各級人事編制部門的辦公桌上，文件柜里總是有一累累厚厚的理由充足的，情真意切的要升格、要增編的報告?！盵10]可見，官僚政治對政府膨脹的推動力是多么強大?！熬啓C構是一場革命，如果不搞這場革命，讓黨和國家組織繼續(xù)目前這樣機構臃腫重疊，職責不清，人員不稱職、不負責，工作缺乏精力、知識和效率的狀態(tài)……人民不能容忍，我們黨也不能容忍。”[11]這不僅表明官僚政治的強大作用，更體現(xiàn)我們黨和國家領導對精兵簡政的堅定決心。（二）“怪圈”是財政幻覺存在并發(fā)生作用的結果公共選擇學者認為，政府是社會財富和收入的再分配者。因此，西方政府擴張理論者認為：“財政幻覺導致政府的擴張?！盵9]換句話說，政府財政預算的增加使得政府擴張成為可能。在社會財富及收入相對穩(wěn)定的前提下，政府預算的增加主要靠財政幻覺來實現(xiàn)。“假設選民用他們所支出的稅款來測量政府規(guī)模，政府就可以采用讓選民意識不到的稅收負擔加重的方法來擴大政府支出?！盵9]186例如，一個3 000萬的國家級項目由1億納稅人來承擔，這樣每個納稅人要承擔的稅款就是0.3元，這樣一個微小的數(shù)字對單一的納稅人來說是可以不屑一顧的。這樣使政府預算容易失去約束，促進了政府機構及人員不斷膨脹。

政府官員為實現(xiàn)自己的政治抱負、爭取選民支持、利用政績晉升，必須盡可能地上一些對他們的支持者有利益偏向的項目，從而使項目競相增加。然而，項目的增加要求政府編列一定機構及人員以便管治及服務。這使政府機構及人員的膨脹“合理化”。更重要的是，隨著機構及人員的增加，組織溝通協(xié)調消耗了大量的人力、物力和財力，促進人浮于事的狀況進一步惡化。

作為社會公平的維護者，政府要處理好國家、集體和個人的關系。在財富相對穩(wěn)定的前提下，政府預算的增加意味著個人與集體的財富要減少。當民眾特別是納稅人普遍認為政府的收入過多而導致自己的收入減少時，便會感到強烈不滿，會加入到同樣為了爭取提高自己收入的壓力集團對政府施壓，要求精簡政府以減少政府的支出。另一方面，由于維護統(tǒng)治考慮，此時的政府不得不實行自我革命——精簡機構和人員，以減少政府支出，適應民意。然而，當社會財富不斷增加，使民眾收入再一次得到滿足時，政府便進入新一輪“再膨脹—再精簡”的“怪圈”。

無論是我國宋朝的王安石變法、明朝的張居正改革，還是西方撒切爾夫人20世紀70年代末的新公共管理改革，財政負擔沉重無一例外成為改革的最重要動因。同樣，無論是中外，還是古今，任何一次政府改革的目標及措施，更無一例外要圍繞精簡機構、減少支出而展開。但是，每一次改革后不久，政府機構及人員又進入新一輪的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”循環(huán)“怪圈”。

細究個中成因，科層制下的官僚政治作用尤為突出。在官僚政治大背景下，缺乏有力的外部監(jiān)督、組織紀律的渙散、官員片面追求短期政績，特別是預算公開及公眾監(jiān)督機制不健全等，從而進一步擴大財政幻覺的作用，使政府機構及人員膨脹更加容易。因此，“怪圈”的必然性來源于官僚政治的本身屬性，政府治理與改革不能以簡單的機構增減論成敗，而是在促進生產力和社會發(fā)展的前提下，抓住控制人均行政成本這一關鍵，建立健全一套強而有力的內外監(jiān)督體制，使“怪圈”的循環(huán)周期得以延長。

四、政府機構的“怪圈”體現(xiàn)了市場與

政府相互作用的關系實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置是政府的理想目標，市場是社會資源優(yōu)化配置的有效手段。因此，市場對資源配置的優(yōu)化與否，就直接影響政府的行為。西方公共選擇理論者認為：“市場可能失敗，廣泛地被認為是政治和政府干預的證據(jù)。”[9]186換句話說，市場的缺陷及失靈是政府干預的基本理由，政府干預的最終目標是彌補市場的不足以實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。（一）從市場發(fā)展歷程來看，“怪圈”是市場發(fā)展的內在要求市場從建立到成熟，必須經歷：“不完善—完善—調整—成熟”的發(fā)展歷程。圍繞資源最優(yōu)化配置的導向，作為市場彌補者的政府，它的干預范圍和程度同樣經過“大政府—小政府—大政府—小政府”的發(fā)展歷程。這種潛在規(guī)律表現(xiàn)為政府機構和人員的“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”?！肮秩Α斌w現(xiàn)了市場發(fā)展的內在需要。我國商務部組織機構歷史沿革[12]就充分證明市場與政府相互作用，促使政府機構及人員“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”。 1949年政務院成立了中央貿易部。為適應多種經濟成分發(fā)展和管治的需要，1952年中央貿易部分為中央對外貿易部、中央商業(yè)部、中央糧食局等3個部門。1980年代，為適應發(fā)展有計劃的商品經濟（發(fā)育中的市場經濟）的需要，國家把商業(yè)部、物資局等2個部門合并為國內貿易部（2000年更名為國家經貿委），把進出口管理委員會、對外貿易部、對外經濟聯(lián)絡部、外國投資管理委員會等4個部門合并為對外貿易部（1993年更名為對外貿易經濟合作部）。隨著市場經濟逐步完善，特別是國家對統(tǒng)籌國內、國際兩個市場的認識日益深化，2003年國家把對外貿易經濟合作部、國家經貿委2個部門合并為國家商務部。 （二）從認識深化歷程來看，“怪圈”是市場與政府相互作用的體現(xiàn) 縱觀西方經濟學發(fā)展歷史，圍繞資源配置這一中心，西方經濟學家對政府與市場相互關系的認識，經過了幾次重大調整：從19世紀后期的自由經濟時代，主張“對政府管轄的數(shù)量，機構數(shù)量，人員編制及行政費用進行嚴格控制”的小政府，即政府要當好“守夜人”角色，到20世紀30年代市場經濟危機后，主張“奉行財政赤字和政府干預”的凱恩斯主義的大政府，再到福利經濟時代，主張“市場經濟有可能失敗，但政府干預一定失敗”[13]的新自由主義的小政府。“怪圈”是人類對政府與市場關系認識及實踐深化的結果。

綜上所述，“怪圈”的存在具有理論及實踐上的必然性，是由生產力和社會發(fā)展內在需求決定，是“政府—市場—社會”三者相互作用的結果。然而，“怪圈”每一個周期循環(huán)都不是簡單重回原點，都有新元素增加及發(fā)揮作用。改革的實踐充分證明了這一點，如，在第一個改革循環(huán)（1949—1959年）中鞏固統(tǒng)治基礎、發(fā)展計劃經濟元素的作用；在第三個改革循環(huán)（1971—1982年）中恢復秩序、改革開放、發(fā)展商品經濟等新元素的加入；最近三輪改革（1998年至今）中的市場化、全球化和城鎮(zhèn)化等元素及作用不可低估。這些元素的加入與作用，使“怪圈”每一個循環(huán)都絕非簡單重復。

雖然歷次機構改革都有不同元素及動因，但也存在共性——官僚政治，在計劃體制下的政府改革（1993年以前的六次機構改革）與市場體制下的政府改革（1993年至今的四次改革）的最大不同是：市場體制下，政府改革實現(xiàn)了由被動到主動的根本性轉變，不僅改革的力度加大，而且改革后反彈力度減弱（由于市場發(fā)育及不斷完善、產業(yè)整合及更新、管理的社會化），這種非簡單輪回原點的循環(huán)、改革后膨脹力度和幅度相對減弱，是“怪圈”新時期的特點，也是新時期政府改革與治理成效的體現(xiàn)。

五、在“怪圈”視野下審視大部制改革

在“怪圈”視野下，要客觀、公正地分析大部制改革的合理及局限因素，進一步完善政策措施，持之以恒地深化改革，鞏固和擴大改革成果，才能抑制機構增長幅度及延長“怪圈”周期。（一）大部制改革的合理及局限因素1.合理因素大部制改革跳出了機構改革畢其功于一役的傳統(tǒng)思維模式，抓住了根據(jù)生產力和社會發(fā)展的需要不斷調整、完善和優(yōu)化政府職能這一改革切入點，著力從長效機制層面建設責任型、服務型政府，有利于及時準確回應生產力和社會的需求，有利于推動經濟社會發(fā)展。改革實踐也充分證明，大部制改革最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門及多頭管理，提高了行政辦事效率。另一方面，大部制改革突破了就政府自身論改革的局限，著力從“政府—市場—社會”三者關系理清政府職能，實現(xiàn)三者動態(tài)平衡，有利于從政府外部抑制政府膨脹幅度，延長“怪圈”循環(huán)周期，直至走出“怪圈”。2.局限因素在“怪圈”視野下審視大部制，其也存在一些理論缺陷與實踐困境：一是“怪圈”重現(xiàn)的可能性依然存在。大部制改革與歷次機構改革一樣，缺乏控制官僚的膨脹和財政幻覺發(fā)揮作用的配套改革措施，如，缺乏有力的預算監(jiān)督、外部監(jiān)督等，使機構及人員仍可能會重返“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的“怪圈”循環(huán)。廣東順德大部制改革中，“政務委員”的設置及演變?yōu)椴块T副職的實例，有力地證明了官僚政治所發(fā)揮的作用。二是大部制改革設計與行政專業(yè)化要求不盡相適應。專業(yè)化是社會分工及社會利益不斷細化的必然要求。對專業(yè)化訴求，難作專業(yè)回應是大部制設計的缺陷之一。如廣東省順德大部制改革實行財政與稅收部門合并，但在稅收征管實踐中，大財稅不僅受稅法規(guī)定的征稅主體制約，更難以適應稅收征管專業(yè)化要求，滿足不了納稅人專業(yè)化、多樣化的訴求。三是大部制改革實踐有待與外部環(huán)境相適應。西方國家大部制改革實踐表明，成熟的社會與規(guī)范的市場環(huán)境是決定大部制成效的關鍵因素。我國大部制雖然著力從“政府—市場—社會”三者關系角度不斷理順政府職能，但是改革的內容、步伐與當前社會建設滯后現(xiàn)實及不完善的市場環(huán)境仍有待相互適應、相互促進。廣東大部制改革主政者，廣東省委書記汪洋同志指出：實行大部制必須建設“小政府”，建設“小政府”必須建設“大社會?！盵14]隨著改革的深化，大部制改革實操者，佛山市委常委、順德區(qū)委書記梁維東同志更表示，社會體制改革不僅是政府的一次“自我革命”，也是一次“自我解放”。這充分表明大部制改革需要與社會建設、市場發(fā)展等相適應。當然，大部制改革還存在機構與職能上下對接、有效行政溝通協(xié)調、法律法規(guī)相配套等其他問題。（二）完善大部制改革的主要方向要進一步明確“怪圈”視野下完善大部制改革的方向，細化政策措施，持之以恒地深化改革，一要針對官僚政治和財政幻覺的成因，抓住嚴控人均行政成本這一關鍵，通過部門預算公開化、強化任期審計監(jiān)督、嚴格組織紀律、完善官員考核指標體系，以及不斷強化人大、政協(xié)、群眾的監(jiān)督等措施，控制“怪圈”再循環(huán)。二要以一分為二的原則看待大部制改革，正確處理大部門與專業(yè)機構設置關系，做到機構大小相宜，人員合理適度，及時回應生產力發(fā)展和社會發(fā)展的需求。要在大部制框架下，遵循行政專業(yè)化分工原則，大力整合、優(yōu)化大部門內設機構職責及人員，推進公務員分類管理，提高行政專業(yè)化水平。三要下大力氣抓好社會建設。要跳出就政府自身論改革的視野局限，著力從“政府—市場—社會”三者關系層面，進一步理順政府職能，區(qū)分政府與社會各自職責，不遺余力地推進社會建設，大力培育和發(fā)展社會組織，創(chuàng)新社會管理與服務，真正實現(xiàn)“小政府、大社會”的善治模式。

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