爭議中尋求平衡:美國的互聯網監管新趨勢

【摘 要】美國作為互聯網的發源地，是世界上互聯網技術最為發達的國家，也是對互聯網監管最為有效的國家，因此其互聯網監管政策往往是各界關注的重點。但我們可以看到，在經歷了2001年9·11恐怖襲擊事件后，美國的互聯網監管出現了明顯的變化。本文將對2001年后美國的互聯網監管措施進行梳理，并試圖分析其監管新趨勢和新特點。

【關鍵詞】互聯網 監管政策 新趨勢

一、2001年后互聯網監管面臨新情況

美國東部時間2001年9月11日，美國遭受恐怖襲擊。雖然自從冷戰結束以來，美國政府對維護國家安全的認識在不斷加深、關注力度在不斷加大，但即使是在互聯網時代的到來加大了互聯網信息安全隱憂的大環境下，美國政府和美國國民總體上并沒有將信息安全甚至是借由互聯網發動的恐怖主義行為看作是美國面臨的迫在眉睫的危險。9·11恐怖襲擊事件使美國人覺醒，如何保護美國國土安全、保護公民的利益和安全成為時任政府的頭號大事。此后，互聯網安全作為國家安全極為重要的一個環節，其在政府議程中的優先性位置被大大提前，互聯網安全戰略成為了美國國家戰略的核心。美國政府也對其互聯網發展采取更為有力的監管。

二、維護國家安全，加強互聯網監管

1、小布什執政時期（2000-2008）

2000年，小布什上臺執政，他在監管互聯網基礎設施問題上總體推行模糊和不干預政策。2001年9·11恐怖襲擊事件爆發后，保護國家安全成為了小布什任期內最為首要的任務，政府圍繞國家安全出臺了一系列的措施。

2001年10月16日，小布什發布第13231號總統行政令《信息時代的關鍵基礎設施保護》，主要涉及的是對關鍵基礎設施的信息系統的保護。①

2001年10月26日，小布什總統簽署《愛國者法案》（Patriot of Act of 2001）。②這是美國歷史上第一部專門針對恐怖主義的法律。該法案賦予執法部門在破案過程中截獲電子郵件內容、調查個人或網絡服務商的財務、信用卡信息等等的更大權力。這些規定為執法部門的調查認證，尤其是為互聯網和電子郵件調查的取證掃清了法律障礙。

2002年9月20日，白宮公布了新的國家安全戰略報告。③報告不僅提出要保護自身的信息安全機制，更試圖將外國的國家信息安全基礎設施置于美國的有效監控下，更強調必要時要對恐怖（包括互聯網恐怖）威懾發動先發制人的軍事打擊。

2002年9月，出臺《保障信息空間安全的國家戰略》（草案）。首次具有針對性、系統性地確定了美國國家信息安全的目標、面臨的主要威脅及保障手段。

2002年10月，通過《反恐怖主義法案》，該法案是為了使反互聯網恐怖襲擊有法可依而出臺的。法案將黑客攻擊視為恐怖主義行為之一，并把打擊網絡恐怖主義列為其中的一項重要內容。

2002年，美國眾議院通過了《加強網絡安全法》。該法案的內容主要涉及打擊計算機犯罪和重組科學技術辦公室兩大方面。

2003年2月小布什總統簽發《確保網絡空間安全國家戰略》。④“戰略”重點突出了國家政府層面上的任務，規定國土安全部將成為確?；ヂ摼W安全的核心部門和指揮中樞，第一次實現了信息安全管理機構的整合。由此，美國信息安全保障在布什時期被提高到一個新的層次。

2006年3月9日，小布什總統簽署了延長《愛國者法》的法案。根據這一法案，《愛國者法》中即將到期的14項條款將永久化，另外兩項條款的有效期也將延長4年。

2008年1月8日，小布什發布第54號國家安全總統令和第23號國土安全總統令，確立了“國家網絡安全全面倡議”計劃，簡稱：CNCI。計劃具體內容在當時屬于高度機密。2010年3月，奧巴馬政府解密了部分文件內容。解密的部分文件顯示，CNCI的實施為美國政府提供了一整套主要面向政府信息網絡的互聯網安全保障措施。

2007年，小布什政府成立了“第44屆總統網絡空間安全委員會”。該委員會在次年年底提交了一份報告。⑤報告提出了12項建議，以期下一屆美國政府能夠在互聯網空間安全方面提出更為科學有效的戰略，確保美國國家利益。

2、奧巴馬執政時期（2008-至今）

奧巴馬在競選期間就表示要高度重視互聯網的發展。上臺后，奧巴馬在小布什卸任前提出的“為第44屆總統確保網絡空間安全”報告的基礎上，繼續將維護國家安全作為首要任務之一，并高度重視互聯網安全在國家安全戰略中的地位和作用。

2009年2月，奧巴馬下令對美國互聯網安全狀況進行為期60天的評估，評估結果《網絡空間政策評估》提出：美國的數字基礎設施是基于互聯網的，目前很不安全，抗攻擊力很弱。美國政府必須在應對互聯網安全方面發揮強有力的領導作用，出臺相關的政策。

2010年2月6日，美國眾議院通過《2009網絡安全法》（Cybersecurity Act of 2009）⑥，該法案給予總統“宣布網絡安全的緊急狀態”的權力，并允許總統“關閉或限制事關國家安全的重要信息網絡”。

2010年2月14日，國會決定延長旨在加強政府對私人部門監控的《愛國者法案》關鍵條款。

2010年6月24日，美國參議院通過《將保護網絡作為國家資產法案》。修正案規定聯邦政府在緊急狀況下，擁有絕對的權利來關閉互聯網，再次擴大了聯邦政府在緊急狀況下的權利。

2011年2月17日提交國會的《信息安全與互聯網自由法》中，授權總統可以宣布“信息空間的緊急狀態”，在此狀態下，政府可以部分接管或禁止對部分站點的訪問。

自此，美國對互聯網安全的重視和監管已經達到了空前的高度。

三、加強干預的政策激化矛盾

1、政府嚴格監管，維護國家安全

針對如何保護美國互聯網安全、如何維護美國國家安全的問題，克林頓、布什和奧巴馬這三位總統都交出了各自的答卷。在克林頓任職時期，互聯網安全政策已經開始被納入國家長期發展戰略，對互聯網安全的相關監管開始初具框架?！?·11”事件是布什總統任期最重大的安全事件，也促成互聯網安全戰略成為了美國國家安全戰略的核心戰略。布什任職期間發布了《信息時代的關鍵基礎設施保護》和《網絡空間的國家戰略》，并設置總統國家安全顧問，進一步鞏固了互聯網安全在國家安全中的地位和作用。奧巴馬上任伊始就開始推進互聯網安全評估，著手制定美國新的國家信息安全戰略，成立網絡戰司令部。發布了《可信網絡空間身份標識國家戰略》和《網絡空間國際戰略——網絡化世界的繁榮、安全與開放》等報告。自此，美國對互聯網安全的重視達到了空前的高度。對互聯網安全的保護也經歷了由防轉為攻防結合、再到全面進攻的過程。

2、公民權利受到損害

以《愛國者法》和《國土安全法》為代表的一系列維護國家安全、互聯網安全的法規是對付恐怖主義最重要的武器之一，在反恐怖主義早期的確發揮了重要作用。但在之后的幾年間，其條款的不斷更改、數量的不斷增加，國家的權力開始膨脹。

“9·11”事件后，美國政府打著反恐的旗號，授權情報系統侵入公民的郵件通訊，并通過技術手段全面監控和強制刪除互聯網中威脅美國國家利益的信息。2009年9月，美國設立了負責互聯網安全的監管部門，更加重了美國公民對政府會以維護互聯網安全為由對私人系統進行干涉和監管的憂慮。美國歷屆政府不僅一再為其監聽等侵權行為辯護，甚至轉守為攻。從奧巴馬2010年發表的國情咨文中提出的“在反恐問題上，保護我國人民和堅持我國價值觀并非必須兩者擇其一”的觀點，我們就可以看出，美國政府在此問題上堅決的態度來。

3、國家安全與公民權利沖突凸現

美國政府國家安全至上的政策，使得公民的隱私權、知情權、言論自由都受到了嚴重損害。而美國公民對待這些情況的態度，我們則可以從民意調查的結果中看出一些端倪。

圖1所示是美國公民對政府在對待反恐問題上采取的限制公民自由的做法的態度調查。根據調查，9·11事件后連續6年中，認為政府做法正確的比重從2000年6月的60%逐年下降到了2006年5月的34%；如圖2所示，從2002年開始，面對政府的反恐行動，美國公民對民權自由的重視又在不斷回復。

以上種種事實顯示，美國政府對公民權利的侵犯已經引起較大的爭議。美國政府的一意孤行，使得國家安全與公民權利之間的矛盾日益顯現。

四、在爭議中實現平衡

從實際情況看，維護國家安全、互聯網安全的法案法規，其主要打擊對象是外國恐怖分子。美國公民中因此受到牽連最多的往往是缺乏話語權的中東和亞洲少數族裔，主流公民的權利雖然受到侵犯，但也只是屬于附帶性，在日常生活中的表現主要是增加了一些不便利。雖然政府的行為遭受到了多方抵制和譴責，且法律實施至今使公民感到權利遭受嚴重侵犯。而美國多數民眾仍然認為確保美國國家安全是首要的，當前實施的多數法律法規中的多數條款也是可以接受的?？紤]到擔心喪失安全甚于公民權利受到侵犯，美國公民大多選擇容忍其侵犯事實或并不將其視為侵犯。

在國家安全和公民權利的矛盾問題上，美國政府一直宣稱，其政策反映了他們對基本自由、個人隱私、信息自由流動的承諾。在基本自由上，政府對言論和結社自由的承諾是一貫的，但它必須以不危害公共安全和保護民眾為前提。個人隱私上，政府的政策也稱會將其基本職責和保護美國公民及隱私結合起來。公民既期望其隱私能得到更好的保護，又期待受到保護以避免受詐騙、偷竊、危及個人安全的危險。而美國政府一直在努力確保兩者間的平衡。在授予執法部門必要調查權的同時，通過適當的司法審查和依據法治原則的監督來保護公民的個人權利。在信息自由流通上，美國政府認為，對國家而言，沒有也不應在確保信息自由流通和互聯網安全之間做出選擇。其措施將在確保國家安全的同時，做到不損害創新、不壓制言論和結社自由、不妨礙全球的互通性。

而針對侵犯公民權利條款的爭議，美國政府也做出了適度的調整。如在2006年小布什總統簽署延長《愛國者法》法案中即將到期的14項條款的同時，還增加了一些保護公民自由權利的條款，以平息一些爭論。雖然這些適度的調整有敷衍塞責之嫌，卻也起到了一定緩和人心的作用。反對聲也停留在各個層面的反對聲中，并沒有升級到一定范圍的反對抗議。國家安全與公民權利的矛盾也因此處于一種微妙的相持平衡狀態?！?/p>

參考文獻

①Executive Order 13231，http://

www.dhs.gov/xlibrary/assets/execut-

ive-order-13231-dated-2001-10-16-

initial.pdf

②USA Patriot Act，http://www.f-

inceg.gov/statutes_regs/patriot/in-

dex.html

③The National Security Strategy of the United States of America， http://www.comw.org/qdr/fulltext/nss

2002.pdf

④White House，National Strategy to Secure Cyberspace，February 2003.

http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/

National Cyberspace Strategy.pdf

⑤http://csis.org/program/commi-

ssion-cybersecurity-44th-presidency

⑥Cybersecurity Act of 2009.http:

//www.govtrack.us/congress/billtext.

xpd?bill=s111-773

⑦⑧Civil Liberties，http：//www.

gallup.com/poll.5263/Civil-Liberties.aspx 圖表內容為作者翻譯

（作者：南京師范大學新聞與傳播學院傳播學研究生）

責編：周蕾