農民工養老保險制度存在的問題及對策

摘 要： 從上世紀末，農民工養老保險問題就開始受到政府和社會的關注，至今已經設計出多種制度模式。各種制度模式各有其優缺點，都尚未成熟。由于農民工養老保險關系轉移接續困難、保險金額偏高等原因，造成了農民工養老保險參保率低、退保率高的現象。本文在具體分析該制度存在問題的基礎上，提出了解決問題的對策。

關鍵詞： 農民工 養老保險制度 問題與對策

農民工養老保險是農民工社會保障體系中最復雜、最難辦的部分。上世紀90年代以來，農民大量涌入城市尋找工作機會，伴隨而來的農民工養老保險問題日益凸顯，各級各地政府根據形勢的發展和需要都進行了積極的嘗試，設計出了各具特色的農民工養老保險制度。不過，這些制度安排的效果并不理想。下面我們首先了解一下現有幾種農民工養老保險制度的模式。

一、現有的幾種農民工養老保險制度模式

認識到解決農民工養老問題的迫切性，部分沿海地區政府便進行了初步的探索，并根據中央的政策精神和本地的實際情況，制定了針對農民工養老保險問題的具體政策、措施。勞動保障部課題組認為，目前農民工的社會保險主要有四種做法，一是以廣東省為代表的做法：將農民工納入統一的城鎮職工社會保險體系。二是以浙江省為代表的做法：對農民工參加城鎮職工社會保險采取“雙低”（即“低門檻準入、低標準享受”）的辦法。三是以上海、成都為代表的少數城市的做法：對包括農民工在內的外來務工人員或非城鎮戶籍職工實行綜合保險。四是部分鄉鎮企業職工參加了農村社會養老保險。簡言之也就是城保模式、“雙低模式”、綜合保險模式和農保模式。以上四種模式雖不能完全反映目前農民工養老保險制度的全貌，但可以看出上海、北京、深圳等地的做法具有代表性。本文從這幾種具有代表性的模式出發，找出了現行幾種農民工養老保險制度模式存在的問題。

二、現行農民工養老保險制度存在的問題

以上介紹的幾種模式均存在一定的問題，這些問題導致了農民工養老保險的參保率低和退保率高的現象。

（一）各區域政策不統一，關系轉接困難。

農民工跨省區流動與農民工養老保險基金區域統籌存在尖銳矛盾。首先，地區經濟發展水平不同。農民工多數在東部沿海地區務工，東部各地區的經濟發展水平不同決定了各地區對農民工養老保險繳費與支付標準的劃定也不相同，統一的繳費與支付標準難以形成，這就使得農民工在養老保險關系接續上缺乏統一的標準，一定程度上影響了養老保險關系的順利轉移接續。其次，養老保險基金統籌層次低，尚未形成省級統籌。多數省區統籌層次均較低，實行地市級統籌，目前只有北京、上海、天津在全市范圍內實現了資金的統收統支。區域統籌造成了各地區的參保政策及領取養老金金額不一致，各自獨立的財政管理體制給農民工基本養老保險關系的轉移接續增加了難度。最后，信息化管理不完善，缺乏全國統一的農民工基本養老保險信息管理系統。雖然東部地區具有比較先進的網絡信息技術，能夠建立起比較完備的農民工養老保險信息管理系統，但是中西部的情況卻并不樂觀，中西部地區的信息分散管理，使得全國農民工參保信息管理系統的建立難以實現，阻礙了農民工養老保險關系的轉移接續。

（二）繳費金額偏高、不具有靈活性。

農民工大都從事體力勞動，工資收入一般都低于城鎮職工。除去支付基本生活費、子女上學、贍養老人等費用，他們的收入往往所剩無幾，這樣養老保險就成了農民工較大的負擔，因此他們參加保險的能力十分有限。加之很多農民工依舊有養兒防老的觀念，大多想將僅有財產留給子女，不急拿出用于支付養老保險的費用。另一方面，農民工收入的不穩定性對其參加養老保險也會產生很大影響，致使他們沒有工作或者收入減少期間就無法按時繳納應繳費用。相反地，當農民工收入增加想多繳納費用，以期現在多繳納以后多受益時，根據現行制度的規定，農民工的這種愿望也是不能實現的。這一問題就是由于農民工養老保險制度在繳費金額方面缺乏靈活性造成的。

三、解決農民工養老保險制度存在問題的對策

（一）建立農民工養老保險關系的轉移接續機制。

要實現農民工養老保險關系的順利轉移，首先是制定統一的準入標準和享受標準。具體指無論農民工在東部還是中西部從業，其本人需要繳納的費用是一定的，不會因為工作地點的變化而變化。（假設養老保險有三檔繳費標準，農民工選擇哪一檔繳費標準就決定之后他的享受標準，這三檔標準全國統一、不因地區變化而變化。）但要實現這一點就必須要求不同地區的政府、企業為農民工繳納的保險金額按照地區經濟發展程度來確定，經濟發展水平高的地區相應地多買單，反之，則少買單。這樣各地區給農民工劃定的繳費與支付標準一致，財政統一核算養老保險基金，使養老保險關系的轉移變得相對容易。

其次，建立全國統籌的農民工養老保險基金。農民工養老保險實現全國統籌后，應建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，避免農民工因為流動而經歷“退保”、“參保”等煩瑣程序。具體做法是實行全國聯網，給農民工發放全國通用的養老保險卡，真正實現“一卡通”。農民工不論流動到哪個地區就業，都能憑保險卡辦理社會保險登記、繳納養老保險費及領取養老保險金的業務。此外，農民工在與原單位解除勞動關系，暫未就業、沒有穩定收入時，相關部門應保留其養老保險關系，其個人賬戶基金按規定計息。之后繼續就業的，可續繳或補繳養老保險金。

（二）明確政府責任、建立多檔繳費標準。

明確政府在農民工養老保險中的責任具有重要意義。第一，政府應開辟籌集資金的渠道。土地是農民和農民工的傳統保障載體，當農民離開土地而成為農民工后，土地的社會保障功能應通過其他形式體現，比如為農民工提供養老保險基金。可以有這樣的設想：對完全市民化的農民工，對其擁有土地實行有償轉讓制度，將轉讓所得收入納入農民工社會保險基金；農業用地轉為非農業用地時，按規定獲得的土地補償費和勞動力安置費，應強制提取一定比例費用作為被安置對象的農民工的社會保險基金。第二，實行稅收優惠政策。具體是指國家對雇傭農民工的企業，根據其為本單位農民工繳納養老保險費用的額度，減免該企業一定期限和比例的稅款。通過這樣的方式對企業的繳費行為進行激勵，并形成一種機制。這種激勵機制不僅可以鼓勵企業為農民工繳納養老保險的行為，還可以充分體現國家、政府對農民工養老問題的關心與重視。

建立多檔次繳費標準。農民工個人可以針對自己的即期收入參照不同的繳費檔次進行繳費。當其收入較高時，可以按較高檔繳費；收入較低時，可以按較低檔繳費。到規定年齡時，相關部門把農民工個人繳費總和加權平均，按就高不就低的原則發放養老保險金。這一辦法可以使收入不穩定的農民工免除后顧之憂，使其自由地根據收入變化選擇繳納保險金的金額。

此外，有關部門也要加強農民工參保重要性的宣傳，使該群體樹立參保意識和維權意識。同時政府還要完善法律法規，加大執法力度。國家和各級地方政府應在積極探索農民工養老保險制度的同時，完善和豐富相關法規、政策和措施，使工作中可以有法可依、有章可循，然后利用和發揮法規和政策的威力，使養老保險征繳工作迅速向前推進。

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