專訪李文軍：不要與民爭利

社區參與的程度決定了旅游開發的深度和廣度，但事實上，社區居民常常被邊緣化甚至被排除在外

“社會經濟發展越來越強調對資源的可持續利用和環境的保護，旅游發展過程中的社區參與就是要解決旅游地居民的替代生計問題。”臨近歲末年初，北京大學環境科學與工程學院李文軍教授顯得比平時更為忙碌，對于生態旅游的社區參與他有很多話要說。

自從1997年世界旅游組織頒發了《關于旅游業的21世紀議程》起，倡導旅游業可持續發展就將居民作為關懷對象，并把居民參與當做旅游發展過程中的一項不可缺少的內容。

“社區參與帶動旅游發展”的理念與實踐一步步深入人心。

誰造成了社區參與的難題

《中國生態旅游》：社區居民在當地旅游發展過程中應該處于什么位置？而實際上社區居民處于什么位置？

李文軍：社區參與的問題越來越受到各方重視，這是由全球都在謀求可持續發展的時代背景決定的。只有讓社區居民從旅游發展中受益了，才能促使其放棄原有伐木、狩獵和采集等資源依賴型謀生手段，自覺地參與旅游、參與保護環境和資源。所以，社區參與是決定旅游開發成功與否的關鍵，其參與深度決定了當地旅游產業開發的深度。

但在實際的旅游開發過程中，社區居民常常被邊緣化甚至被排除在外。

就拿自然保護區來說。1992年以前，自然保護區開發旅游的規模較小，甚至有的還沒開發，地方政府對自然保護區事業也沒有足夠的重視，劃撥的財政投入相對較少。自然保護區管理單位為了增加自身收入，壟斷性地經營起保護區范圍內的旅游活動，社區居民的利益是被排除在外的。

1992年以后，國民休假制度的改革促進了旅游業的大發展，政府和旅游開發商都同時看到了自然保護區開發旅游的巨大經濟效益。于是，政府通過征用社區居民土地、引進外來資本等一系列手段參與到自然保護區的開發中來。在這個過程中，政府僅僅是用提供就業、征地補償和引導旅游經營等簡單的手段使社區居民被動地參與，居民的獲益范圍十分狹小，獲益能力也沒有提高，社區就這樣被第二次邊緣化了。

直到現在，社區參與的問題在我國雖然被重視了，但還沒有找到很好的解決辦法，社區居民始終是大格局中的弱勢群體。

《中國生態旅游》：近年來，各地頻頻發生社區居民與景區開發商、當地政府鬧矛盾的事件，您認為產生這些矛盾的根源是什么？

李文軍：這個問題需要深入分析旅游開發中主要的利益相關者間的關系，我曾經調研過自然保護區的社區參與矛盾。

地方政府負責推動地方經濟發展和當地人民生活水平的提高，是自然保護區管理局的上級行政單位，自然保護區管理局負責監督和管理旅游企業的行為，而旅游企業享有在保護區總體規劃、改造景觀、新建景點等權利，其目的是追求經濟收益的最大化。

在經濟導向的政績考核體系下，當地政府往往看重旅游帶來的GDP增長。于是，為了吸引更多的投資，當地政府一味地遷就旅游企業的要求是常見現象。同時，我國的分稅制財政體制也決定了地方政府為了增加地方財政收入，在“追求門票經濟，忽視環境保護”的觀點上和旅游企業達成了共識。自然保護區管理局雖然肩負監督的重任，卻由于其財政權和人事任免權都受制于地方政府，故不得不淪為一個“監督傀儡”。地方政府、景區管理部門和旅游企業三者之間存在難以割舍的利益鏈條。

居民認為，他們做為這片土地的主人，有權力也有能力管好它，憑什么要眼睜睜看著政府和外來企業掙錢，自己卻得不到一點好處。或者說，居民得到的利益太少，參與程度太低，不足以滿足他們的心理期望，矛盾就由此引發。

因此，社區與政府、景區管理部門和旅游企業間的矛盾根源是旅游景區管理體制的不合理造成的。

成功模式能否復制

《中國生態旅游》：很多地方都摸索出了適合自身發展的社區參與模式，您認為一個成功的模式是否可以在別處成功復制？這些成功的社區參與模式都有哪些共同點？

李文軍：九寨溝自然保護區的村民從上世紀80年代開始自主經營家庭旅館，那時自然保護區管理局是全額撥款的事業單位，與村民之間不存在利益矛盾，管理局就主動幫助村民搞小額信貸開旅館。直到1992年，管理局由全額撥款變為自負盈虧，就開始與社區居民展開了“聯合經營”的參與模式，由管理局統一制定家庭旅游的經營標準，包括衛生、價格、服務流程等標準，進一步提高了家庭旅館的服務水平和接待規模。后來，隨著保護區事業不斷推進，九寨溝開始提倡“溝內游、溝外住”，很多溝內的家庭旅館收入大大降低，管理局就從門票收入中拿出不少于家庭旅館最低收入的金額補償給溝內村民。

表面上看，村民的經濟收入并沒有減少，而且近年來經濟補償的標準還在不斷增加，但調查發現溝內的村民越來越不快樂了，因為這些收入不是他們通過自身勞動獲得的，這種純粹的經濟補償方式讓村民從主動參與變為被動參與。

九寨溝的模式在前期看來是可取的，但后期的變化并不能用好壞來評價。任何模式的成功都是相對于現實條件來說的，我們不能將所謂的成功模式硬套在不同的地區和不同時期上。

《中國生態旅游》：在您所調研的國外案例中有沒有值得推薦的經驗，請您比較一下在社區參與管理方面我國與國外存在哪些差距？

李文軍：我曾調研過加拿大、德國和美國等一些國家自然保護區的社區，我認為我們和他們沒有可比性，因為國情不同，但可取的經驗還是有的。

比方說，加拿大的自然保護區通過各種優惠政策鼓勵并幫助原住民自己開設旅行社、導游服務公司和家庭旅館，沒有實力自己當老板的原住民，會被當地企業優先錄取。

令我印象最深刻的是社區居民在規劃階段的深入參與。加拿大千島湖在申請“生物圈保護區”之際，同時需要開展相應的生態旅游規劃，這個規劃歷時5年才完成。規劃組成員除了專家之外，還有當地政府官員、餐館老板、原住民代表和企業管理人員等各方利益相關者。規劃過程同時就是生態知識的普及過程，比如游步道的修建，在遵循“避開生態敏感區”原則上，規劃組深入到各家各戶去征求意見，有的社區愿意游步道經自家門前過，因為可以經營相關業務，有的社區不愿意游步道經過，因為怕游客打擾，最后確定的游步道布局方案基本與社區居民的意愿相符，同時在生態環境保護上也與社區達成一致共識。

可見，社區參與更應該注重前期規劃階段的投入，而不是后期的監督管理。如果旅游規劃能夠讓當地百姓廣泛參與，讓他們知道每一條游步道為什么要這么建、每一塊核心區為什么不能進入、每一項新增的旅游項目都給他們帶來什么好處，那么，百姓自然會嚴格遵守各種規定，后期政府和企業就不用組建龐大的隊伍、花費高昂的經費去和社區居民玩“警察抓小偷”的游戲。

呼喚一個嶄新的未來

《中國生態旅游》：正確引導社區居民的參與，政府和旅游企業在其中擔當怎樣的角色？

李文軍：首先，社區參與需要政府進行科學引導是毋庸置疑的。但關鍵還需要政府先將自身在這其中的位置擺正確：政府應該是一個服務社區、監督企業的角色，而不是一個同旅游企業勾結與民爭利的角色。政府把位置擺正了，要做的事情就明確了，無非就是制定一個完善的規則、完善基礎服務設施，健全公共服務體系，如交通、安全、法制等。

“大格局中的弱勢群體”這一特點，決定了社區居民在參與旅游開發過程中所能做的非常有限。不管社區居民以何種形式參與到旅游中來，基礎設施的完善、公共服務的健全都是其面臨的首要難題。例如居民原本生活用水補給、生活污水排放和生活垃圾處理等只能滿足居民本身需求，而一旦居民參與了“農家樂”搞游客接待，就會遇到用水難、排水難的問題。可這類問題，社區居民無法通過自身力量解決，需要政府前期把該做的各項服務都做到位。

其次，談到旅游企業，我認為外來資本進入的同時也帶來先進的管理理念和發展思路，雖然追求利益最大化是企業的根本，但企業有責任和義務帶給當地居民更多的就業機會、學習機會和先進的文化。

《中國生態旅游》：您覺得景區開發在解決社區參與問題上，未來需要進行怎么的改進？

李文軍：社區參與的問題不是孤立存在的，單獨拿出來說沒有意義，其實解決了社區參與的矛盾同時也就解決了生態旅游資源可持續利用的問題。想要從根本上解決矛盾，一是要改變對管理者的約束條件，二是要改變管理者。

在堅持目前景區管理由地方政府主導的前提下，從改革經濟導向的政績考核機制、分稅制下地方財政體制等條件入手。首先，在考察地方官員的政績時，應該強調當地自然環境狀況這一指標，促使官員不把發展經濟視為獲得上級肯定的唯一方式。其次，景區提供的各類產品是公共物品，其供給成本應強調由中央政府承擔，中央政府可以通過轉移支付等方式補償地方財政在提供良好自然環境工作上的成本。比如美國針對國家公園的管理經營實行《特許經營法》，國家公園管理機構是非營利機構，專注于自然文化遺產的保護與管理，日常開支由聯邦政府撥款。國家公園管理機構每年從特許經營取得的收入僅約8億美元，還不能直接使用，而是由聯邦政府以預算的方式重新下撥，這與每年20億元的保護管理預算相比就顯得并非那么重要。特許經營收支兩條線，就避免了管理者和經營者的角色重合。

同時，從改革目前由地方政府主導的景區管理體制入手，如果讓地方政府不再擁有景區管理部門的財權和人事任命權，使景區管理部門直屬于中央相關職能部門，促使其能夠獨立承擔嚴格監督旅游企業的權力。

論道社區百態

像做人一樣去做旅游 田勇（江西師范大學歷史文化與旅游學院教授）

從旅游公司的角度來看，村民應感謝旅游公司，若不是旅游公司冒著巨大風險開發，許多優質資源或許還在沉睡；從村民角度來看，祖祖輩輩守護的山山水水被“賤賣”后，村民看到景區紅紅火火，心理肯定會失衡。村民與旅游公司其實是共劃一條船，要協商解決矛盾，雙方應各退一步，互相理解。像做人一樣去做旅游，兼顧景區未來發展、政府、旅游公司和村民多方利益，旅游之路才能越走越廣闊。

讓居民參與到生態環境管護中來 樊杰（中科院地理科學與資源研究所可持續發展研究中心主任）

社區參與的終極目標還在于讓當地居民自覺、廣泛地參與到生態系統維護與管理上來，特別是生態建設和生態保育需要大量人力和物力。目前，大部分景區一說搞生態建設就大動干戈上馬新項目、引進新技術，其實，生態系統管理更多需要持續動態地監管與保護。而社區居民在這方面具有先天優勢，因為他們熱愛并了解這片土地，地方政府應組織相關技術培訓，讓居民親自參與到生態環境管護中來。

建立覆蓋面更廣的利益分配制度 孫玉軍（中國生態學會旅游生態專業委員會主任）

社區受益水平的高低很大程度上取決于受益面覆蓋夠不夠全面，很多景區有的居民靠經營副業獲得了收入，有的居民靠在景區或相關企業就業獲得經濟來源，而中老年人由于沒有較好的技能和足夠的知識，幾乎無法獲得旅游帶來的任何收入。應建立社區居民二次分配制度和集體股份分紅制度，擴大居民受益范圍，提高社區福利。

在尊重地方文化的基礎上與社區談開發 楊桂華（云南大學旅游管理系主任）

社區參與不但要讓當地居民從收入上獲益，更重要的是尊重并發揚地方文化。新西蘭很多國家公園不論是從形象定位還是到產品設計，無不力圖突出對毛利文化的宣傳，從而得到了當地居民的大力支持。這種對地方文化的尊重和重構是減少市場經濟對社區所帶來負面影響的最好途徑。

讓社區居民成為企業家而不是雇工 陳田（中科院地理科學與資源研究所旅游研究室主任）

目前，政府回收古宅子，把原本屬于社區居民的私有財產拿走去給外來資本開發的例子很多。但沒有原住民居住的大宅子是失去生命的文化標本，從長遠看，這種方式違背了“把旅游業變成讓人民群眾滿意的服務業”的宗旨，政府應該幫助原住民合理地自主經營管理私有財產，一方面使得地方文化得以不斷傳承，一方面把農民培養成了企業家，可以不斷地提高人民生活水平。