國會反華:雷聲大雨點小

來源：戰略與國際研究中心 2012年1月

執筆：Robert Sutter

編譯：羅杰

第112屆美國國會的任期將于2012年結束，這一屆國會引人注目的一大特點是，對奧巴馬總統處理政府債務、縮減預算、醫療保障和其他問題的政策齟齬不斷。國會和行政部門的僵局還表現在，國會批評政府對華政策的聲浪再次抬頭，針對政府在操縱匯率、貿易爭端、武器銷售和臺灣問題等方面溫和的對華政策，在兩院都出現了挑戰政府的立法行為。國會的行動正呼應了尋求共和黨內提名資格的候選人的反華言論。

然而，在對國會的行動加以細致考察，并且分析主張對華強硬或溫和的美國利益各自所在之后，就不會斷定國會一定會找總統對華政策的麻煩了。國會仍專注于其他重要問題，并且對是否重塑自己在外交事務和對華政策上的地位猶豫不決。在是否應當對華強硬這一問題上存在的互相矛盾的利益表明，國會近期的行動并不會顛覆總統的政策。不過，這的確會激起一些辯論，并阻止中美關系的進步。

間歇發作的國會影響

自從美國向中國開放后，國會多次表示反對政府的對華政策，但只間歇性地采取過實質行動。在卡特執政年間和里根執政初期，政府和國會反對派就結束與臺灣的關系、設想以“中國牌”制衡蘇聯等問題展開了長期、激烈的爭論，雙方都堅持己見，互不相讓。

影響這場爭論的一個重要因素是，國會正試圖重建自己在美國外交政策制定過程中的地位。其結果之一就是《與臺灣關系法》的出臺，這項法律從此影響著美國的對華政策。

在1989年后美國國內反對大陸、支持臺灣的諸多勢力中，國會也是領頭的一支。但是，在1990年代中期以來大陸越來越強有力的反對下，國會的態度也發生了轉變。總體來說，國會對政府對華政策的反對在1990年代要遠弱于1970年代和1980年代。

隨著小布什當選總統、共和黨掌控國會，國會對于總統對華政策的反對更是明顯減弱。阿富汗戰爭、伊拉克戰爭和反恐戰爭表明，國會在外交事務上對總統無比順從，以至于有學者擔憂，國會的不作為會葬送美國憲法的分權制衡精神。

隨著民主黨掌控了第110屆和第111屆國會，加之著名的中國批評人士佩洛西和參議院多數黨領袖里德的領導，關于對華政策的爭論又有復蘇勢頭，但仍然罕見與總統政策相悖的實質行動。國會仍專注于更緊迫的國內問題，對外交的關注也側重于如伊拉克戰爭和阿富汗戰爭這樣引人注目的話題。

以此為參照，國會最近關于對華政策的行動是十分有限和脆弱的。專家在爭論第112屆國會在對華政策上能強硬到何種程度，主流觀點是，在長達十年的順從后，只有在兩種前提下國會才會向政府施加壓力：要么總統的政策顯而易見是失敗的，要么美國正處于不受威脅的安全狀態。

進退維谷的國會

對于有些事件，若采取強硬的對華政策，將更加符合國會的利益，但即便如此，也難以判斷國會將如何行動。更加強硬的經濟和貿易政策并不會得到兩黨中任何一黨的一致支持。共和黨人對于自由貿易日程的支持固然仍具影響力，但部分民主黨領袖和普通黨員則反對采取實質行動，以免招致中國的報復。

國會的很多成員都意識到，如果針對中國采取嚴厲的經濟和貿易措施，將對自己及其選民造成嚴重的不利后果。他們均曾作為中國問題工作組成員前往中國旅行并參與討論，聽取所在選區商業代表、中國官員、中國雇用的說客以及眾多主張采取溫和對華政策的美國商業團體的游說。

一般而言，國會會支持美國軍方和安全部門針對中國的預案，但同時也會尋求與中國建立聯系，避免軍事沖突，協調緊張關系。國會中有人批評奧巴馬不愿將F16戰斗機賣給臺灣，但正是在奧巴馬任期內，美國對臺軍售總和較之布什時代翻了一番。

隱蔽的游說戰線

國會對待中國的態度比起其他精英團體或民意而言都更加負面，原因在于，希望通過國會改變對華政策的團體通常都對中國政府持負面觀點，他們十分強調中美在人權、西藏、臺灣、新疆、貿易和大規模殺傷性武器擴散等問題上的不同立場。此外，國會支持的兩個委員會（美中經濟與安全評估委員會與國會－行政部門中國委員會）長期關注著中國的負面政策與行為。

盡管如此，與中國維持良好關系更加符合眾多利益團體和游說集團的利益。經中國大使館和中美兩國機構共同安排，共有逾百個國會代表團訪問了中國，與中方官員和專家交換了意見。中國大使館對安排國會代表團訪華及與美國國會展開交流等工作成果十分滿意。

臺灣曾經是大陸在國會山開展游說的一個勁敵，但目前臺灣的游說越來越反映出島內政治的分化局面：彼此沖突的利益集團向關心臺灣利益的國會成員傳達了矛盾的信息，使得對方愈發失望和困惑。臺灣游說勢力在馬英九執政期間繼續下滑，馬政府更加依賴于直接與美國政府建立緊密聯系，并未對國會投入太多精力。