小產(chǎn)權(quán)房治理對策探析

摘要 自2006年9月北京宋莊畫家村多起農(nóng)民房訴訟以來，小產(chǎn)權(quán)房合法性問題引發(fā)激烈討論，2010年7月的“水岸江南”事件則將小產(chǎn)權(quán)房再次推到輿論的風(fēng)口浪尖。本文試從小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的現(xiàn)狀入手，分析我國小產(chǎn)權(quán)房的不同類型，并結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的背景，從宏觀政策和具體措施方面，提出治理小 產(chǎn)權(quán)房的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 土地流轉(zhuǎn) 對策

中圖分類號：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、“水岸江南”事件引發(fā)小產(chǎn)權(quán)房危機(jī)

2010年7月15日，國土部通報(bào)掛牌督辦違法案件情況。上半年，全國共發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為2.2萬件，涉及土地面積11.7萬畝，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公開掛牌督辦的北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)出售集體土地建小產(chǎn)權(quán)房，國土資源部已責(zé)令開發(fā)商停止對外銷售，對尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除，責(zé)令退還對外出租待建土地，并落實(shí)了對相關(guān)責(zé)任人的黨紀(jì)、政紀(jì)處理和行政處罰 。

事實(shí)上，小產(chǎn)權(quán)房成為輿論的焦點(diǎn)，也是矛盾的必然。一方面是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的日漸催生；另一方面則是城市居民面對高房價(jià)“鋌而走險(xiǎn)”，小產(chǎn)權(quán)房的前途究竟如何，一直讓人們猜測不斷。一種觀點(diǎn)認(rèn)為對于違法占有耕地建成的小產(chǎn)權(quán)房等情況惡劣的，極有可能施以嚴(yán)厲的處罰措施。對于絕大多數(shù)的小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主而言，小產(chǎn)權(quán)房終會(huì)轉(zhuǎn)正，只需假以時(shí)日 ；另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)決反對小產(chǎn)權(quán)房合法入市，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”一旦開閘，可能會(huì)打亂合理城鄉(xiāng)規(guī)劃，增加城市建設(shè)的成本和難度。極大沖擊房地產(chǎn)市場，影響房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展，同時(shí)使侵占農(nóng)村耕地現(xiàn)象更加猖獗 。在兩種觀點(diǎn)的交鋒中，前一種觀點(diǎn)一直占據(jù)上風(fēng)。然而，隨著14部委高規(guī)格聯(lián)合調(diào)查引發(fā)的“水岸江南”事件的出現(xiàn)，在地下默默發(fā)展了十多年的小產(chǎn)權(quán)房再次被推到了輿論的風(fēng)口浪尖上，并引發(fā)了人們對于小產(chǎn)權(quán)房命運(yùn)的擔(dān)憂。

二、小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展成因與現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房在各地以舊城改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等名義存在已久，發(fā)展到今天已呈難以遏制之勢。即便無產(chǎn)權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房也仍以燎原之勢，遍及全國，尤其在發(fā)達(dá)城市的產(chǎn)區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房市場異?；钴S。

據(jù)國土部門不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國小產(chǎn)權(quán)房面積已達(dá)66億平方米 。一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查顯示，珠三角地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量驚人，深圳這樣的城市小產(chǎn)權(quán)房（農(nóng)民房）占城市住房總面積的比重可能高達(dá)40%至50% 。在西安，小產(chǎn)權(quán)房主要集中在城郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部，許多小產(chǎn)權(quán)房都是以城中村改造的名義進(jìn)行，村委會(huì)拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發(fā)商合作建設(shè)或自己建設(shè)，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售 。在南京，城郊的小產(chǎn)權(quán)房從2000年左右就出現(xiàn)了。2007年前后，市場上大約有將近200個(gè)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，有的村組開發(fā)的項(xiàng)目現(xiàn)在已經(jīng)住進(jìn)了幾萬人 。在天津，不僅近郊地區(qū)有小產(chǎn)權(quán)房在銷售，遠(yuǎn)郊地區(qū)也開始有所分布。由于其價(jià)格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少購房者的目光。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在天津，郊縣地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房銷量已經(jīng)占到整個(gè)市場的20% 。在珠三角，城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度相對較快，程度（水平）相對較高，由此直接促進(jìn)和造就了城郊和城中村的小產(chǎn)權(quán)房以規(guī)?；姆绞讲粩嗦雍屯卣埂Ｔ谥槿堑貐^(qū)，農(nóng)民宅基地的出租甚至出售早已形成了一個(gè)龐大的灰色市場。

從以上數(shù)據(jù)不難看出，小產(chǎn)權(quán)房已不是一個(gè)區(qū)域性問題，而是一個(gè)全國性問題，其影響力已經(jīng)觸及國計(jì)民生，社會(huì)安定，必須謹(jǐn)慎對待，及時(shí)處理。然而，一刀切式的強(qiáng)行拆除，顯然不能從根本上解決問題，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必須對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行有區(qū)別的性質(zhì)界定和政策處理。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革背景下的治理對策

由于小產(chǎn)權(quán)房問題直接牽扯到農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房購房人的利益，影響房地產(chǎn)市場的規(guī)范發(fā)展，更是社會(huì)和諧、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須面對和解決的實(shí)際問題，因此必須盡快處理。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)進(jìn)入一個(gè)新階段，與之相關(guān)的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解決小產(chǎn)權(quán)房問題，可從宏觀政策法規(guī)和微觀具體措施兩方面尋求對策。

（一）宏觀政策方面。

1、深化征地制度改革，讓農(nóng)民共享土地增值利益。在現(xiàn)有的土地制度和法律框架沒有得到根本改變的情形下，可嘗試暫時(shí)建立一個(gè)有效的土地收益分享機(jī)制，讓政府、集體、土地開發(fā)商和失地農(nóng)民均能分享到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的成果。具體措施是，對公益性項(xiàng)目用地（如城市綠地、水庫等），仍由國家統(tǒng)征后劃撥（無轉(zhuǎn)讓收入），但應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（由全體受益人或納稅人共同負(fù)擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)）；對商業(yè)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開發(fā)等），允許集體土地逐步進(jìn)入一級市場，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場主體一方，直接參與市場交易。

2、深化土地流轉(zhuǎn)改革，破除用地違法性。自20世紀(jì)90年代進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)以來，各地紛紛出臺(tái)政策，探索改革新模式，不少地方實(shí)際上已經(jīng)讓農(nóng)民的集體土地直接進(jìn)入到建設(shè)用地市場中。據(jù)報(bào)道 ，雖然法律仍然認(rèn)為屬于違法，但實(shí)際上，珠江三角洲集體所有的土地占所有建設(shè)用地的50%。尤其是廣東省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式發(fā)布了《廣東省建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題管理辦法》，規(guī)定自2005年10月1日起，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場，并與國有土地同地、同價(jià)、同權(quán)；因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物可導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。這個(gè)方案徹底解決了“小產(chǎn)權(quán)”房交易的違法性，并取得了一定的成效。

3、改革農(nóng)戶宅基地制度，引入土地置換機(jī)制。目前農(nóng)村宅基地使用存在諸多問題：農(nóng)戶宅基地不能異地置換，選址往往局限于自然村或村民小組，導(dǎo)致村莊農(nóng)宅零星分散、雜亂無章；對“一戶一宅”折舊建新標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確界定，導(dǎo)致老宅不拆新房亂建；農(nóng)民建在集體所有的宅基地上的住宅不發(fā)房地產(chǎn)證，不能自主買賣、抵押，變成不可交易的“死產(chǎn)”，一些已經(jīng)在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商和安居樂業(yè)的農(nóng)民不肯放棄無償宅基地的權(quán)利，繼續(xù)在農(nóng)村建房，造成財(cái)產(chǎn)閑置和土地浪費(fèi)。因此，可考慮學(xué)者馮媛媛的建議，即國家明確農(nóng)戶宅基地指標(biāo)可以在縣域范圍內(nèi)異地置換使用，即符合“一戶一宅”新建住宅條件的農(nóng)民，可以帶宅基地指標(biāo)到相關(guān)部門辦理異地建房手續(xù)，有條件的農(nóng)戶也可帶宅基地指標(biāo)到縣城或中心鎮(zhèn)換購一套經(jīng)濟(jì)適用房 。

有了上述政策支持，小產(chǎn)權(quán)房的土地來源就能得到一定程度的控制。一方面集體經(jīng)濟(jì)組織不會(huì)輕易為了蠅頭小利，與開發(fā)商進(jìn)行違規(guī)操作；另一方面，農(nóng)民對土地使用的監(jiān)督也會(huì)更加積極。最終，將使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與利用進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)。

（二）具體措施方面。

宏觀政策方面的調(diào)控是對“小產(chǎn)權(quán)房”問題釜底抽薪的徹底解決辦法，但是由于時(shí)效性差，起不到立竿見影的作用。而解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題卻刻不容緩，如果再繼續(xù)放任自流，不僅會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，還會(huì)加重人們法不責(zé)眾的心理，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的威信和執(zhí)政能力。所以，在宏觀調(diào)控政策出臺(tái)之前，必須先發(fā)布行政命令來澆滅“小產(chǎn)權(quán)房”蔓延的勢頭。

1、時(shí)間點(diǎn)的確定。

即應(yīng)該確立以某個(gè)日期為準(zhǔn)，當(dāng)即停止進(jìn)行有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)劃、建設(shè)和出售等所有一切活動(dòng)。只有先劃定一個(gè)確定的時(shí)間，才能為今后合理的處理“小產(chǎn)權(quán)房”問題提供空間與時(shí)間的銜接，才能對分類處理“小產(chǎn)權(quán)房”問題提供有效而明確的界限。只有將“小產(chǎn)權(quán)房”問題由動(dòng)態(tài)化為靜態(tài)，處理起來才能以靜制動(dòng)。梳理小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展過程中的相關(guān)新聞可以發(fā)現(xiàn)，自2007年起，國家各部委開始加強(qiáng)對小產(chǎn)權(quán)房交易的監(jiān)管。2007年6月，原建設(shè)部發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒購房者以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購買農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定；2007年12月 國務(wù)院常務(wù)辦公會(huì)明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房；2008年7月國土部下發(fā)通知，要求盡快落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但明確指出不得為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明；2009年9月國土部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅(jiān)決叫停各類小產(chǎn)權(quán)房；而在此次“水岸江南”事件中，國土部督查公告將2007年12月30日定為分界線，對尚未銷售的，和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除，此前銷售的已建成房屋，待全國小產(chǎn)權(quán)房處理政策出臺(tái)后一并處理。

由此，筆者認(rèn)為，該時(shí)間點(diǎn)的確定可以“水岸江南”事件中國土部督查公告為參考，確定為2007年12月30日，既有利于判定小產(chǎn)權(quán)房交易雙方的主觀狀態(tài)，又與類似案件的處理時(shí)限相統(tǒng)一，避免個(gè)案差異。

2、類型化視角下的區(qū)別處理。

首先，對于占用耕地和違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的要予以拆除；建好未售的要予以沒收；建好已售且入住率較低的，要退還購房者全部房款后，予以沒收；建好已售且入住率較高的，應(yīng)向受益方收取土地補(bǔ)償金，并暫時(shí)予以保留，等待社會(huì)保障性住房到位后進(jìn)行集體搬遷；對于沒收的“小產(chǎn)權(quán)房”，進(jìn)行整改后可以暫時(shí)作為政策性租賃房或廉租房使用，其收益應(yīng)用于補(bǔ)貼失地農(nóng)民和該房的日常維護(hù)以及基礎(chǔ)設(shè)施的修建。

其次，對于未占用耕地但違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的要予以拆除或沒收；對于建好的并嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)規(guī)劃的房屋要堅(jiān)決予以拆除，損失由原開發(fā)商和鄉(xiāng)、村政府共同承擔(dān)；建好未售對城鎮(zhèn)規(guī)劃影響不大的要予以處罰，并嚴(yán)禁其變相的銷售，但允許其進(jìn)行租賃經(jīng)營；建好已售且入住率較低還不符合建筑規(guī)范的，退還購房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允許以租賃方式經(jīng)營，整改后仍不合格的，要強(qiáng)行拆除；建好已售且入住率較高還符合建筑規(guī)范的，退還購房者部分房款后，要以長期租賃方式來經(jīng)營，收益用于賠償城鎮(zhèn)規(guī)劃修改和改善“小產(chǎn)權(quán)房”周邊生活環(huán)境。

最后，對于既未占用耕地又沒有違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的可以監(jiān)督其在符合建筑規(guī)范的前提下繼續(xù)施工并完工，嚴(yán)禁其進(jìn)行變相銷售，但允許其進(jìn)行租賃經(jīng)營；建好已售且符合建筑規(guī)范的，要退還居住者的全部購房款并允許以長期租賃方式來經(jīng)營，不得再對城鎮(zhèn)居民進(jìn)行變相的銷售。對于這類型“小產(chǎn)權(quán)房”，國家還可以根據(jù)實(shí)際情況對其進(jìn)行有計(jì)劃分類別按步驟的回收作為商品房或社會(huì)保障性住房，使其轉(zhuǎn)化為合法化住房?！?/p>

基金項(xiàng)目：湖北工程學(xué)院2011年度科學(xué)研究項(xiàng)目（湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與政策研究）（r2011021）

（作者：湖北工程學(xué)院政治與法律學(xué)院副教授）

注釋：

趙瑩瑩.水岸江南小產(chǎn)權(quán)房被查處.北京晚報(bào)，2010-7-15

陽瑞雪.關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房合理性與可行性的思考.商業(yè)時(shí)代，2008（28）

萬晶.小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”口子不宜開.中國證券報(bào)，2009-6-16

朱寧寧.購房人博弈政策預(yù)期 小產(chǎn)權(quán)房逼宮政府進(jìn)退維谷.法制網(wǎng)， 2009-08-05http：//www.legaldaily.com.cn/0801/2009-08/05/content_1133680.htm

經(jīng)濟(jì)半小時(shí).小產(chǎn)權(quán)房泛濫調(diào)查：個(gè)別城市近半房屋為小產(chǎn)權(quán).搜狐焦點(diǎn)網(wǎng)，2008-1-7，http：//house.focus.cn/news/2008-01-07/417870.html.

石志勇.有“產(chǎn)”無“權(quán)”，“小產(chǎn)權(quán)房”路在何方.新華網(wǎng)，2007-08-16，http：//news.xinhuanet.com/focus/2007-08/16/content_6543800.htm.

姚玉潔. 南京國土部：“小產(chǎn)權(quán)房”不會(huì)搞一刀切全部拆除.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2007-07-25.

徐蕊.小產(chǎn)權(quán)房劍指土地管理制度，專家稱應(yīng)從根本解決.搜狐焦點(diǎn)網(wǎng)，2007-07-06，http：//tj.focus.cn/news/2007-07-06/333085.html.

江平.《物權(quán)法》的核心還有三個(gè)難題.焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)，2007-03-22

http：//house.focus.cn/showarticle/2453/540170.html.2007203222.

馮媛媛.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)于農(nóng)村宅基地置換問題的研究.經(jīng)濟(jì)研究參考，2010（35）