村級決策模式的演進與選擇

摘要 管理即決策，現代村民自治核心是村民擁有對村級公共事務管理的決策權。從歷史演進來看村級決策經歷了從政府支配、政府主導到多元決策主體的相對均勢，村民在現實條件下沒有擁有對決策權力的控制，于是基于公共協商基礎上的村級決策模式成為解決多元決策主體條件下的有效模式。

關鍵詞 決策權 村級決策 演進 選擇

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A

“鄉村是農民的鄉村，農民是鄉村的主人；鄉村事務是農民的事務，農民的事務要靠農民去解決”。 現代鄉村治理的核心是村民自治，村民自治很大程度上可以看做是鄉村事務決策權的回歸。在當代中國，由于巨大的地區以及城鄉差距，造成村級發展巨大的差別，各村落的經濟發展、農民素養等都不平衡。這種不平衡造成了村級決策模式的不同演進，以及不同的決策模式的選擇。

一、村級決策模式的演進

（一）計劃經濟體制下的村級決策模式。

在計劃經濟體制下，村級決策實際是一種執行決策，即只需要按照上級規定的目標來具體安排生產活動，這實際是一種基礎性決策，處于決策的末端。主要是因為這一時期的農村組織主要是政社合一的人民公社，這一組織實質是把農村變為行政機構的附屬物，從而來實現計劃，實際是以行政職能來替代農村的經濟組織職能，否定了農村的經濟實體地位，成為國家控制農村經濟的制度形式。農民失去了獨立的經濟主體地位也勢必使得農民不能參與到村級公共事務中去，在村級公共事務中處于次要的、被動的、被管理的地位。這時的村級決策權主要掌握在公社手中，村級基本是一個執行的地方，農民被排斥于公共事務之外，處于政府的直接管理之下。

（二）從家庭聯產承包責任制到社會主義市場經濟的確立。

20世紀70年代末80年代初，隨著家庭聯產承包責任制的推行與人民公社的瓦解，農村的基層管理體制發生了根本性轉變，特別是村民委員會的產生以及憲法確立其法律地位，村級決策權與決策模式也發生了演變。特別是在1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，標志著包括村級直選在內的農村民主自治開始啟動，農民的選舉成為重要的權利，農民的意志開始在村級決策中體現。一些重要的村級公共事務開始由農村說了算，村委會開始發揮決策主體的的作用，村級決策從一元主體向多元主體轉變。但由于長久以來計劃經濟的影響，鄉村管理也被看作是鄉鎮政府的事務。村級事務的決策權只是部分下放，鄉鎮政府依然處于主導地位，這時村級決策模式實際是鄉鎮政府主導下的多元主體參與的決策模式。

（三）社會主義市場經濟體制下的村級決策模式。

市場經濟的不斷成熟，現代化進程的不斷深入，社會主義民主政治建設的提出對農村基層管理體制提出了更高的要求。全國人大在1998年通過的修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》正式把農村民民主自治從試行納入到法制化。這一時期村民自治制度得到廣泛實施，村委會成為重要的村級事務決策主體。這種情況下村委會與村黨支部的矛盾也日益顯現，很多地方對此也進行了制度創新，兩票制、兩推一選、公推直選等形式被用來緩和這種矛盾，發展鄉村和諧，這樣使村委和黨支部更具民意，這實際上加大了村民的作用，從而對決策權力更具影響力，特別是新近出現的村民議事會、理事會實際上加大了村民的直接決策權，村民擁有更大的自主權。但一個不可忽視的問題是鄉鎮通過對村黨支部的控制來間接的影響村級決策，成為有影響力的決策主體，這時的村級決策模式是在四種決策主體力量相對均衡下的決策模式。

二、村級決策模式的選擇

（一）村級決策的現實條件。

在整個村級決策模式的演進中我們可以看出決策權力的回歸，從政府支配到政府主導再到相對均勢的狀況下各個決策主體來影響村級決策。上級政府作為村級決策主體的地位在下降，鄉鎮對村莊的控制明顯減弱，轉而成為一種引導性力量；而村民在決策中的影響力逐漸擴大，包括選舉村民委員會，這是村民自治發展的結果，村民自治的核心就在于村民直接進入公共管理事務的決策。一個不可忽視的地方是鄉鎮可以通過對村黨支部的領導來影響鄉村事務的決策；同時，由于鄉鎮對基層公共資源的掌握也成為影響村級決策的重要砝碼。鄉鎮依然較大的影響著村級決策，甚至是擁有最后決定權，這也是很多地方村民自治變異與流產的原因。

另外兩個村級決策具有重要影響的組織是村委會和村黨支部，雖然從理論上講，以上兩個組織：一個由全體村民選舉產生，一個作為黨的基層組織都應該是村民根本利益的代表；然而，伴隨著村委會在政治及公共事務決策中的地位得到逐步提高，村委會與村黨支部的矛盾也日益凸顯，村兩委為了爭奪村級的決策權或者是決策中的主導權也弄得關系緊張。由此看出，現實的村級決策主體包括村民、鄉鎮、村委會、村黨支部，它們通過各種形式來影響村級決策，村級公共事務的決策的出現是以上四者博弈的結果，當然在具體的村級事務中可能某一主體會占據主導地位，也可能是各種意志的妥協。但從長遠來看，村民自治核心是村民直接參與公共事務管理的決策，這就達到莎莉·阿爾斯（Shiny.Ammo）公民參與八階梯模型 中的最高階段即公民控制階段。

（二）村級決策模式的選擇：公共治理理論的引入。

公共治理源自20世紀70年代以來西方發生的社會、經濟和管理危機，公共治理拋棄傳統公共管理的壟斷和強制性質，強調社會各相關主體的共同作用，這是一種多元的，民主的，合作的、去意識形態的公共行政。公共治理運作的核心是公共協商，合作與共治是其基本形式。

把公共治理理論引入到村級決策中實際是要建立村級事務在公共協商基礎上各相關主體合作與共治的決策模式。這符合了目前村治的基本情況，目前的村民自治依然是一種國家主導推行下的自治，而且鑒于各地區發展的不平很，包括公民自治能力的不平衡，很難實行完全意義上的村民自治，村治中很難排除其它各個決策主體的影響。在公共事務協商基礎之上的決策模式，有利于整合相關主體的利益，使村莊的事務步入和諧發展的軌道；這種模式實際上也有利于弱化政府的主導功能，在決策中更多體現村民的意志，以此來實現村民自治，實現村民的權力。這樣協商基礎上的合作與共治式的決策模式也利于提高村民的參政意識，賦予其各種決策的實體地位，通過這種形式的鍛煉，村民的自治能力增強，利于自治的成熟；另一方面，在協商中，村民廣泛參與到村級事務的決策中去，對村委會會形成一種影響力，便于對其監督，使其真正成為代表村民的自治組織?；诠矃f商基礎上的村級決策模式是現行條件下的一種比較好的決策模式，這種村級決策模式下的合作與共治能推進村民自治的成熟，最終推動村民對村級事務決策權的參與和管理。□

（作者：四川大學公共管理學院行政管理專業2010級碩士）

注釋：

金太軍、張勁松.鄉村改革與發展.廣東人民出版社，2008，306頁.

吳人韋、楊繼梅.公眾參與規劃的行為選擇及其影響——對圓明園湖底鋪膜事件的反思.規劃師，2005（11）.

參考文獻：

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[3]任聲策、陸銘、尤建新.公共治理理論評述.華東經濟管理，2009（11）.