從維穩(wěn)的角度看我國(guó)信訪(fǎng)制度的完善

摘要 信訪(fǎng)制度作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種制度，是民意、民情、民生訴求的主要渠道，是黨和政府聯(lián)系群眾的有效方式。我國(guó)信訪(fǎng)制度為密切政府與群眾的關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。由于我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)行的信訪(fǎng)制度已經(jīng)出現(xiàn)了困境，信訪(fǎng)等法律規(guī)定的申訴渠道不夠暢通，現(xiàn)行信訪(fǎng)制度運(yùn)行的缺陷已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。因此，為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和滿(mǎn)足構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀(guān)要求，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)和完善我國(guó)現(xiàn)行信訪(fǎng)制度。

關(guān)鍵詞 維穩(wěn) 信訪(fǎng)制度 完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D6328 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、“維穩(wěn)”的問(wèn)題

進(jìn)入社會(huì)主義的改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾不斷加劇，兩極分化逐漸加重，合理訴求在地方政府得不到滿(mǎn)足，人民的基本權(quán)利得不到保護(hù)，近年來(lái)，部分地方政府在“維穩(wěn)”上面投入了巨大的力量，維穩(wěn)成為了部分地方干部政績(jī)考核的重要指標(biāo)，中國(guó)社科院于建嶸教授認(rèn)為：“為了應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，政府往往會(huì)采取各種措施維系體制的穩(wěn)定，并最終形成一種剛性穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。當(dāng)前的維穩(wěn)出發(fā)點(diǎn)就是維護(hù)社會(huì)的剛性穩(wěn)定。剛性穩(wěn)定是以社會(huì)絕對(duì)安定為管治目標(biāo)，把一切抗議行為都視為無(wú)序和混亂，都要采取一切手段進(jìn)行壓制或打擊。在剛性穩(wěn)定的情況下，社會(huì)管治的方式總是簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化。可以說(shuō)，在中國(guó)，地方政府以“穩(wěn)定”為借口侵犯民眾的合法權(quán)益、破壞最基本的社會(huì)規(guī)則已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的地步，所產(chǎn)生的社會(huì)危害十分巨大。 ”

從這個(gè)角度去看，人民為了要維護(hù)自己的合法權(quán)益，為了表達(dá)自己的利益訴求，為了使自己合法權(quán)利不受侵犯。他們選擇了請(qǐng)?jiān)浮⑸显L(fǎng)甚至是集會(huì)游行 。有學(xué)者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在上訪(fǎng)的百姓中絕大多數(shù)合理的利益訴求得不到滿(mǎn)足，于是他們迫不得已選擇越級(jí)上訪(fǎng)、集體上訪(fǎng)。但也不可否認(rèn)有個(gè)別的上訪(fǎng)人員存在無(wú)理取鬧，在打政策的“擦邊球 ”，可這絕對(duì)是少數(shù)，由于上訪(fǎng)也是需要成本的。信訪(fǎng)制度作為我國(guó)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、是我黨首創(chuàng)的群眾工作方法，是群眾表達(dá)權(quán)利訴求、監(jiān)督黨和政府工作、進(jìn)行政治參與的重要制度。為了保持各級(jí)人民政府與人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪(fǎng)秩序。

二、信訪(fǎng)制度的基本概述和歷史沿革

（一）信訪(fǎng)及信訪(fǎng)人的含義。

為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪(fǎng)秩序，制定了本條例。于2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2005年5月1日起施行。共計(jì)七章五十一條。“本條例所稱(chēng)信訪(fǎng)，‘是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話(huà)、走訪(fǎng)等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)’。采用前款規(guī)定的形式，反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的公民、法人或者其他組織，稱(chēng)信訪(fǎng)人。”

（二）信訪(fǎng)制度的含義。

信訪(fǎng)制度是指“由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)并配備專(zhuān)職信訪(fǎng)干部，按照分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理的原則，人民群眾個(gè)人或群體以書(shū)信、電子郵件、走訪(fǎng)、電話(huà)、傳真等參與形式，與我國(guó)的政黨、政府、社團(tuán)、人大、司法、政協(xié)、社區(qū)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)信訪(fǎng)工作的機(jī)構(gòu)或人員接觸，以反映情況，表達(dá)自身意見(jiàn)，吁請(qǐng)解決問(wèn)題，有關(guān)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)或人員采用一定的方式進(jìn)行處理的一種制度”。

（三）信訪(fǎng)制度的歷史變革。

我國(guó)的信訪(fǎng)制度是從黨的群眾路線(xiàn)中誕生出來(lái)的一項(xiàng)政治發(fā)明，是中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，創(chuàng)造的一種特殊的人權(quán)救濟(jì)方式。 主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)方面：（1）信訪(fǎng)制度的形成時(shí)期（1951年—1966年），這一時(shí)期是信訪(fǎng)制度逐漸形成，信訪(fǎng)工作會(huì)議召開(kāi)，頒布了相關(guān)的規(guī)范性文件。第一份相關(guān)的文件是1951年6月政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民群眾來(lái)信和接見(jiàn)人民群眾工作的決定》，該《決定》指出：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)密切聯(lián)系群眾，全心全意的為人民服務(wù)，并應(yīng)鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”。《決定》分六條，提到了研究、登記、轉(zhuǎn)辦、檢查、催辦、存檔的制度建設(shè)，對(duì)開(kāi)展信訪(fǎng)工作做了原則規(guī)定。第二份相關(guān)文件是1957年11月國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪(fǎng)的工作指示》。該指示明確提出了“歸口交辦”的原則，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)必須建立“領(lǐng)導(dǎo)親自接待、閱批人民來(lái)信來(lái)訪(fǎng)制度”。（2）信訪(fǎng)制度基本癱瘓時(shí)期（1966年—1976年），在這期間，黨和政府各級(jí)組織普遍受到?jīng)_擊，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)大多處于癱瘓狀態(tài)，從而使我國(guó)的信訪(fǎng)制度建設(shè)處于停滯不前的狀態(tài)。（3）撥亂反正時(shí)期（1976年—1982年），國(guó)家逐漸恢復(fù)了信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期受到政治運(yùn)動(dòng)的影響，大量人民群眾要求平反冤假錯(cuò)案，全國(guó)各地的信訪(fǎng)量猛增，大批上訪(fǎng)人員涌向北京。中央要求各地認(rèn)真做好各類(lèi)平反和落實(shí)政策，同時(shí)要求組織工作組做來(lái)訪(fǎng)人的思想工作，幫助群眾解決合理要求和實(shí)際問(wèn)題。 （4）規(guī)范和發(fā)展時(shí)期（1982年—今），1995年10月28日國(guó)務(wù)院頒布了建國(guó)以來(lái)第一部信訪(fǎng)行政法規(guī)——《信訪(fǎng)條例》，標(biāo)志著我國(guó)信訪(fǎng)工作開(kāi)始向法制化軌道邁進(jìn)。2005年1月國(guó)務(wù)院再次頒布了《信訪(fǎng)條例》，新的《信訪(fǎng)條例》所確立的一系列制度都更加有利于我國(guó)的行政信訪(fǎng)制度發(fā)展和保護(hù)信訪(fǎng)人的權(quán)利。

（四）信訪(fǎng)制度在維穩(wěn)中的作用。

首先，信訪(fǎng)制度是我國(guó)公民政治參與的重要渠道，是緩解社會(huì)矛盾的有力工具，也是實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾合法權(quán)益的的有效途徑，有效的維護(hù)了群眾的切身利益，有效防止了事態(tài)向惡性發(fā)展，緩解、化解了社會(huì)矛盾，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定有著很大的作用，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)的保證。

其次，信訪(fǎng)制度有效的解決了群眾的合理訴求起到了“安全閥”的作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾不斷加劇，人民群眾的不滿(mǎn)情緒日益高漲，群眾的合理訴求得不到滿(mǎn)足。應(yīng)該有一種制度和方式去緩解群眾的不滿(mǎn)情緒，恰恰信訪(fǎng)制度作為緩解群眾不滿(mǎn)情緒，有效解決群眾合理訴求的一種機(jī)制，得到了群眾的擁護(hù)和信賴(lài)。信訪(fǎng)制度為群眾開(kāi)辟了一個(gè)窗口，可以使群眾的意見(jiàn)和訴求得到宣泄，許多在地方上得不到解決的事情通過(guò)信訪(fǎng)的途徑得以圓滿(mǎn)的解決，即使到不到有效的處理，也可以讓群眾的“高昂的斗志”有所減退，這樣信訪(fǎng)制度起到了一種安全閥的作用，不至于讓群眾的不滿(mǎn)情緒像洪水一樣的洶涌澎湃。正如鄧小平同志所講“群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有出氣的地方，有說(shuō)話(huà)的地方，有申訴的地方。”

再次，信訪(fǎng)制度對(duì)社會(huì)具有警示作用。如果一段時(shí)間一個(gè)地方的信訪(fǎng)部門(mén)接待群眾的來(lái)訪(fǎng)量比較多，這就證明社會(huì)有不穩(wěn)定的因素，老百姓沒(méi)有訴求是不會(huì)去上訪(fǎng)的，上訪(fǎng)與社會(huì)的不安定有必然的聯(lián)系，如果出現(xiàn)這種情況，政府部門(mén)就應(yīng)該采取有力的措施去發(fā)現(xiàn)和解決癥結(jié)所在，對(duì)社會(huì)和政府部門(mén)有一種警示作用。

三、信訪(fǎng)制度在維穩(wěn)中面臨的困境

隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，現(xiàn)行信訪(fǎng)制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的確前顯得有些“力不從心”，分析現(xiàn)行信訪(fǎng)制度所存在的問(wèn)題和面臨的困境。筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的信訪(fǎng)制度面臨的困境主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，實(shí)際解決問(wèn)題的能力較弱。

基本每個(gè)單位都有自己的信訪(fǎng)辦，每個(gè)單位的信訪(fǎng)辦負(fù)責(zé)處理各自領(lǐng)域信訪(fǎng)案件。但這些案件所涉及到的問(wèn)題大多需要政府來(lái)解決，然而政府的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)也僅僅是一個(gè)接受和發(fā)送的部門(mén)，它缺乏解決問(wèn)題的權(quán)力。因此，匯集到政府信訪(fǎng)部門(mén)的信訪(fǎng)案件還得將這些案件進(jìn)行分類(lèi)，然后轉(zhuǎn)到政府相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)。至于從信訪(fǎng)部門(mén)給轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)所涉及的案件最后給不給解決，能不能解決和信訪(fǎng)部門(mén)基本上沒(méi)有太大的關(guān)系了。在縱向上，信訪(fǎng)制度未形成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，信訪(fǎng)部門(mén)的層級(jí)關(guān)系與所屬機(jī)構(gòu)的層級(jí)關(guān)系不完全一致，如下一級(jí)政府受上一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而下一級(jí)政府的信訪(fǎng)部門(mén)與上一級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)的關(guān)系卻不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。有關(guān)條例規(guī)定，信訪(fǎng)工作在各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理的原則 。所以信訪(fǎng)部門(mén)并不具備解決這些問(wèn)題的權(quán)力和能力。信訪(fǎng)部門(mén)就好比是郵局和快遞公司，有東西需要通過(guò)快遞公司郵寄，快遞公司就按照你的要求，進(jìn)行分類(lèi)和初步檢查。然后替你把東西快遞到目的地，至于郵寄的何物以及其它的快遞公司就管不了了。

（二）信訪(fǎng)制度的立法比較滯后。

雖然各省和各部門(mén)基本上都有自己的關(guān)于信訪(fǎng)的法規(guī)和規(guī)章制度，但是，現(xiàn)行的規(guī)章制度都比較落后，不能有效的解決信訪(fǎng)問(wèn)題，與社會(huì)的發(fā)展相背離。就連我國(guó)關(guān)于信訪(fǎng)具有最高效力的法律國(guó)務(wù)院制定的《信訪(fǎng)條例》也存在著可操作化較低，沒(méi)有具體而嚴(yán)密的程序，沒(méi)有對(duì)我國(guó)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的地位和作用，承辦信訪(fǎng)事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的責(zé)任，辦理信訪(fǎng)事項(xiàng)的程序等具體方面做出規(guī)定。

（三）信訪(fǎng)觀(guān)念陳舊、效率低。

一些接待信訪(fǎng)的工作人員有一種陳舊的觀(guān)念在作怪，他們認(rèn)為只要是上訪(fǎng)的，就不是好人是刁民，是不穩(wěn)定的因素對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。他們不但不對(duì)上訪(fǎng)人員所反映的情況去認(rèn)真聽(tīng)取加以幫助和解決。而是像防賊一樣，想盡千方百計(jì)去鎮(zhèn)壓、去阻撓非法剝奪上訪(fǎng)人員的上訪(fǎng)權(quán)，將上訪(fǎng)人員抓回，關(guān)禁閉，使上訪(fǎng)人員受盡折磨，以至以后再也不敢去上訪(fǎng)，這是缺少法制觀(guān)念的極端表現(xiàn)。由于信訪(fǎng)制度的一些缺陷，導(dǎo)致許多信訪(fǎng)案件得不到解決，虎頭蛇尾。使許多上訪(fǎng)戶(hù)重復(fù)上訪(fǎng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重、上訪(fǎng)幾十年的人員不在少數(shù)。在一項(xiàng)調(diào)查中：在接受調(diào)查的2000多人中，只有3人表示因?yàn)樯显L(fǎng)才使自己的問(wèn)題得到了解決，而解決的方法還是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人做了批示，引起了當(dāng)?shù)卣闹匾?。可見(jiàn)信訪(fǎng)效率之低。

四、我國(guó)信訪(fǎng)制度的完善

首先，要依法治訪(fǎng)，盡快制定和出臺(tái)信訪(fǎng)法。依法為主、加強(qiáng)法制建設(shè)，采取漸進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)依法治為核心的信訪(fǎng)制度改革，暢通信訪(fǎng)渠道，實(shí)行陽(yáng)光信訪(fǎng)。在法治的框架下處理各類(lèi)信訪(fǎng)案件，進(jìn)一步建立健全信訪(fǎng)工作機(jī)制和信訪(fǎng)法律、法規(guī)和規(guī)章。健立健全信訪(fǎng)的法定程序，完善信訪(fǎng)工作機(jī)制，明確責(zé)任。建立合法、有序的信訪(fǎng)秩序。加強(qiáng)對(duì)信訪(fǎng)部門(mén)的監(jiān)督，明確信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任和義務(wù)，維護(hù)信訪(fǎng)者的合法權(quán)益。提高立法層次，盡快出臺(tái)《信訪(fǎng)法》，改變現(xiàn)行的信訪(fǎng)格局，緩解行信訪(fǎng)洪峰。現(xiàn)行的《信訪(fǎng)條例》已不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)在的信訪(fǎng)洪峰。

其次，整合信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，規(guī)范信訪(fǎng)部門(mén)的職能和權(quán)力，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，加大解決信訪(fǎng)問(wèn)題的力度，使信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)具有行政的職能和權(quán)力，擴(kuò)大其處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的權(quán)能，賦予信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)有一定的職權(quán)能夠有效解決各類(lèi)社會(huì)矛盾。力爭(zhēng)上訪(fǎng)人員的合理訴求在信訪(fǎng)部門(mén)都可以得到有效的解決，避免信訪(fǎng)部門(mén)轉(zhuǎn)發(fā)到各具體部門(mén)的信訪(fǎng)案件部門(mén)之間互相推諉，扯皮。給上訪(fǎng)者造成不必要的傷害和困難。信訪(fǎng)部門(mén)對(duì)其轉(zhuǎn)發(fā)給各部門(mén)的案件，各部門(mén)要認(rèn)真辦理，對(duì)辦理不力的部門(mén)責(zé)任人信訪(fǎng)部門(mén)要有查處和監(jiān)督的職權(quán)。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力要和人大的權(quán)力有效的銜接在一起。所以，應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人大設(shè)立統(tǒng)一的信訪(fǎng)受理機(jī)構(gòu)，因?yàn)樾旁L(fǎng)制度在我國(guó)是作為政府性的民意表達(dá)機(jī)構(gòu)存在的，而人大正是民意代表機(jī)構(gòu)，將之放在人大，更有利于聽(tīng)取民意、反映民情，體現(xiàn)公民的意志，合情合理 。

再次，改變信訪(fǎng)工作人員的態(tài)度，使其接訪(fǎng)工作成效與政績(jī)考核相掛鉤。建立信訪(fǎng)投訴機(jī)制，對(duì)不作為的信訪(fǎng)工作人員投訴，對(duì)與在一年內(nèi)被投訴一次的工作人員單位查證屬實(shí)要通報(bào)批評(píng)，投訴兩次的取消當(dāng)年的評(píng)優(yōu)資格，對(duì)于被投訴三次的人員給予行政告誡。切實(shí)改變信訪(fǎng)工作人員的態(tài)度和作風(fēng)，把上訪(fǎng)人員反映的問(wèn)題當(dāng)作自己的事情去辦。提高信訪(fǎng)制度化解社會(huì)矛盾的效率，構(gòu)建各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)接訪(fǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的信訪(fǎng)制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定緩解社會(huì)矛盾方面發(fā)揮了巨大的作用，同時(shí)，也對(duì)上訪(fǎng)人員的合法權(quán)益進(jìn)行了有力的保護(hù)。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，我國(guó)現(xiàn)行的信訪(fǎng)制度面臨著一定的困境，只要我們做到信訪(fǎng)制度與社會(huì)的改革發(fā)展相結(jié)合，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)，做到信訪(fǎng)制度有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，堅(jiān)持從源頭解決社會(huì)矛盾，就能夠做到標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)雙贏。□

（作者：中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2011級(jí)政治學(xué)理論專(zhuān)業(yè)博士研究生）

注釋?zhuān)?/p>

參見(jiàn)學(xué)者稱(chēng)群體性事件被妖魔化、維穩(wěn)壓倒民眾訴求.國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào).記者 梁逸飛.2011年01月04日.

2002，6.

參見(jiàn)：國(guó)務(wù)院《信訪(fǎng)條例》，第2條.

http：//baike.baidu.com/view/1202471.htm

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